Jaargang 44 - Nummer 2

Anti-kraakwet: het einde van het Nederlandse krakersparadijs?

Door Hilde van der Veen

Voor menig vastgoedbezitter een nachtmerrie, voor anderen een zegen. Op 1 oktober 2010 is er een einde gekomen aan een verschijnsel dat ongeveer 45 jaar lang voorkwam in Nederland. Het kraken van panden is vanaf deze datum strafbaar; een kraker riskeert een gevangenisstraf of geldboete indien hij het gloednieuwe artikel 138a Sr overtreedt. Lange tijd leek de ‘Wet Kraken en Leegstand’ er niet te gaan komen, omdat er geen meerderheid in de Tweede Kamer bestond om het wetsvoorstel aan te nemen. De wet leek een droom te zijn voor de vele vastgoedbezitters die ons land telt. Binnen een maand na invoering verschenen echter de eerste obstakels op het pad der uitvoering. In dit artikel zal de totstandkoming van deze wet worden besproken en zal er worden ingegaan op de problemen waarmee de wet mee kampt.

Jarenlang gold Nederland internationaal als krakerparadijs; van heinde en verre kwamen de krakers om een mooi Amsterdams grachtenpand te kunnen bewonen. In de jaren tachtig – de hoogtijdagen van de kraakbeweging – zouden er ongeveer 20.000 krakers in Amsterdam hebben geleefd. Tijden veranderen echter en de Nederlandse kraakbeweging heeft sinds de jaren tachtig flink aan omvang en bekendheid ingeboet. Het is onduidelijk wat de precieze omvang van de kraakbeweging in onze hoofdstad tegenwoordig is, maar de schattingen lopen uiteen van 800 tot 2000 krakers. Relatief gezien is het kraken wereldwijd een veel groter probleem dan in ons koude kikkerlandje. De schattingen over het aantal mensen dat wereldwijd als kraker leeft variëren flink, maar het is zeker dat het gaat om honderden miljoenen. Auteur Robert Neuwirth stelt in zijn boek ‘Shadow cities of the future’ dat het zelfs zou gaan om 1 miljard krakers.[1] Het merendeel van deze mensen is arm en heeft – zonder vergunning of toestemming van de eigenaar – een stuk grond in gebruik genomen om een huis te bouwen. Men denke hierbij aan de favela’s in Brazilië of de townships in Zuid-Afrika. In Nederland wordt vooral uit ideologische beweegredenen gekraakt, waarover hieronder meer.

Geschiedenis
Na de Tweede Wereldoorlog bestond er in Nederland een groot woningtekort; de overheid stond daarom oogluikend toe dat mensen in andermans woning of bedrijfspand trokken. Het duurde echter tot de jaren zestig van de vorige eeuw totdat deze mensen zich verenigden in een kraakbeweging. Het artikel ‘Red een pandje’ van november 1964 in het Amsterdamse studentenblad ‘Propria Cures’ wordt vaak aangemerkt als het begin van de kraakbeweging.[2] In dit artikel werd geschreven over de langdurige leegstand van woningen in de wijk Kattenburg en het feit dat hier vele studenten zouden kunnen wonen. De woningen stonden op de lijst om gesloopt te worden en waren door gemeentearbeiders opzettelijk onbewoonbaar gemaakt. In de jaren die hierop volgden, werden vele van deze woningen bezet door onder andere jonge gezinnen en kunstenaars en besteedden verschillende media aandacht aan deze mensen. Het idee van het bezetten van leegstaande woningen werd dan ook steeds breder geaccepteerd in de samenleving.

De naam kraken is ontstaan na een mislukte bezetting in januari 1969. Het betreffende huis werd al bewoond en de politie was snel ter plaatse om in te grijpen. Deze mislukte bezetting werd gezien als een ‘mislukte inbraak’ en vormde aanleiding om het uit dieventaal afkomstige woord ‘kraken’ te gebruiken voor het clandestien bezetten van woningen. Om voortaan de kraakacties beter te kunnen voorbereiden en begeleiden, werd het ‘Koöperatief Woningburo de Kraker’ opgericht. Deze organisatie heeft in 1969 een ‘Handleiding voor krakers’ uitgegeven waarin uit de doeken werd gedaan hoe men legaal een woning kon kraken. 

De positie van de krakers werd versterkt door het Nijmeegse krakersarrest, een arrest gewezen door de Hoge Raad waarin hij stelt dat op basis van het normale taalgebruik ‘een woning bij een ander in gebruik’ alleen kan betekenen ‘een woning feitelijk als woning in gebruik’.[3] Het gekraakte pand mocht dus alleen als woning gebruikt worden, niet als bedrijfspand of stallingsruimte.. Tevens moest het pand minimaal een jaar lang leeg gestaan hebben. Gevolg was dat kraken vanaf dat moment door de wet werd beschermd en krakers niet meer strafrechtelijk vervolgd konden worden indien een pand langer dan een jaar leegstond. In de jaren die hierop volgden, kreeg de kraakbeweging steeds meer volgers. Een tweesprong in de kraakbeweging ontstond toen er op 23 februari 1980 een pand werd gekraakt aan de Vondelstraat. Het pand zou volgens de politie nog geen jaar leegstaan en daarom besloot ze om in te grijpen. In eerste instantie wist de Mobiele Eenheid de krakers te verjagen, maar deze kwamen terug om het pand nogmaals te kraken. In de dagen die daarop volgden werd er in Amsterdam een verbeten strijd gevoerd. Uiteindelijk moesten het leger, de marechaussee en de Mobiele Eenheid er aan te pas komen om de strijd in het voordeel van de staat te beslissen. Een groot aantal krakers vond de acties veel te ver gaan en trok zich terug uit de beweging. Het is onnodig te vermelden dat de bezetting van de Vondelstraat veel aandacht kreeg in de landelijke media. Nadien verloor de kraakbeweging echter veel van haar bekendheid en tegenwoordig horen we slechts nog een enkele keer van een krakersactie.

Invoering van de wet
De Wet Kraken en Leegstand leek voor vele mensen uit het niets te komen. Toch is hier door tegenstanders van het kraken enkele decennia voor gestreden. Pogingen om deze wet tot stand te brengen mislukten echter, aangezien er geen meerderheid in de Tweede Kamer voor bestond. De wet was een initiatief van de VVD en werd op 15 oktober 2009 aangenomen door de VVD, het CDA en de ChristenUnie. Desondanks waren er ook enkele felle tegenstanders in de Tweede Kamer. De SP was van mening dat het verbod geen nut zou hebben, nu Nederland minder last heeft van krakers dan andere landen waar wel een kraakverbod geldt. De PvdA vond dat de Wet Kraken en Leegstand zou leiden tot meer leegstand dan nu het geval is en dat de wet het probleem van geweld en vernieling door krakers niet zou aanpakken. Ook in de gemeenteraden van enkele grote steden werd afwijzend gereageerd op het wetsvoorstel. Zo gingen er stemmen op om het kraken te gedogen, omdat de leegstand en de woningnood enorm zouden toenemen bij de handhaving van het verbod. Zij zagen tevens de actieve taak die hen is toebedeeld bij het handhaven van het kraakverbod niet zitten. Voor hun verzet werd echter door de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een stokje gestoken. In een brief stellen zij namelijk dat het Openbaar Ministerie – dus niet de gemeentes – het kraakverbod zal handhaven[4], waarbij bijzondere aandacht zal worden geschonken aan de situatie waarin de eigenaar wordt gehinderd in het realiseren van de gekozen bestemming van het pand. Ook wanneer de omwonenden overlast ondervinden of de krakers vernielingen aanrichten zal er snel worden ingegrepen. Op deze wijze wordt gewaarborgd dat handhaving van het kraakverbod in evenwichtige verhouding staat tot handhaving van andere strafrechtelijke normen.

Voor de anti-kraakwet

Voor de invoering van de anti-kraakwet op 1 oktober 2010 traden vastgoedbezitters zowel civielrechtelijk als strafrechtelijk op tegen krakers. Als strafrechtelijke basis voor het optreden tegen krakers werd het oude artikel 138 Sr gebruikt: vastgoedbezitters deden aangifte tegen een kraker wegens het misdrijf ‘huisvredebreuk’. Hierop stond voorheen een gevangenisstraf van ten hoogste een halfjaar of een geldboete van de derde categorie. Het eerder genoemde Nijmeegse krakersarrest maakte echter een einde aan deze mogelijkheid.[5]

Strafrechtelijke weg
Volgens de krakers zou de strafrechtelijke weg om tot ontruiming te komen namelijk inbreuk maken op het huisrecht, nu  daarvoor geen voldoende omschreven wettelijke bevoegdheid bestond. Het huisrecht is neergelegd in artikel 12 lid 1 Gw en artikel 8 lid 1 EVRM. Het gaat hierbij om het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het beschermt iedere feitelijke bewoner tegen huisvredebreuk zoals strafbaar is gesteld in artikel 138 Sr. Gelet moet worden op het woord ‘feitelijk’: volgens de Hoge Raad maakt het niet uit of de bewoners een pand rechtmatig bewonen.[6] De vraag of een kraker zich kwalificeert als feitelijk bewoner moest worden beantwoord door de feitenrechter. Er werden dan wel geen hoge eisen aan het ontstaan van het huisrecht verbonden, maar de enkele intentie om in een leegstaand pand te wonen was niet genoeg.[7] Tot het arrest van 9 oktober 2009 van de Hoge Raad reageerde de rechterlijke macht verdeeld op de vraag of de politie niettemin bevoegd was om over te gaan tot ontruiming, ook al was er sprake van een huisrecht.[8] Als grondslag voor ontruiming dienden artikel 124 Wet op de Ruimtelijke Ordening en artikel 2 Politiewet. Aan deze verdeeldheid maakte de Hoge Raad een einde door te oordelen dat er blijkbaar nog onvoldoende grondslag bestond om inbreuk op het huisrecht te maken, nu er een wetsvoorstel voor de Wet Kraken en Leegstand bij de Eerste Kamer lag dat hier betrekking op had. Deze bevoegdheid kon daarom volgens de Hoge Raad niet worden afgeleid uit de eerder genoemde bepalingen. Het bovenstaande leidt ertoe dat de officier van justitie niet de bevoegdheid had om tot ontruiming over te gaan, indien de kraker zich kon beroepen op het huisrecht. Hierbij was niet van belang of het pand op het moment van kraken korter of langer dan een jaar leegstond; deze kwestie was slechts van belang voor de strafbaarheid van de dader.

Civielrechtelijke weg
De civielrechtelijke procedure is ook na de invoering van de Wet Kraken en Leegstand nog steeds een mogelijkheid voor de vastgoedbezitter om tot ontruiming van het gekraakte pand te komen. Er is op dit moment nog weinig over bekend, maar de procedure zal waarschijnlijk op dezelfde manier worden gevoerd als vóór de invoering van de nieuwe wet.

Deze procedure kan worden gevoerd als kort geding of bodemprocedure. Beide procedures hebben uiteraard hun voordelen; zo is de duur van een kort geding relatief kort, maar zal er wel een spoedeisend belang moeten worden aangetoond. Bij de bodemprocedure hoeft de eigenaar geen spoedeisend belang aan te tonen, waardoor de vordering in veel gevallen kan worden toegewezen. Ondanks het hoge toewijzingspercentage bij deze laatste procedure, zal de eigenaar vaak kiezen voor het kort geding, zodat hij eventuele plannen met het leegstaande pand zo snel mogelijk tot uitvoer kan brengen.
Een specifiek probleem doet zich voor bij het dagvaarden van de krakers. Het kan zich voordoen dat de eigenaar van het leegstaande pand de namen niet kent van de krakers. Deze blijven namelijk graag anoniem om te ontkomen aan strafvervolging. In artikel 61 jo. artikel 47 Rv heeft de wetgever hierop geanticipeerd. Op grond van deze artikelen kan de eigenaar de krakers dagvaarden door een exploot uit te laten brengen op het adres waar ze verblijven, alsmede een afschrift daarvan te plaatsen in een landelijk of regionaal dagblad.

In de civielrechtelijke procedure staat het eigendomsrecht centraal. Het eigendomsrecht is volgens artikel 5:1 eerste lid BW ‘het meest omvattende recht dat een persoon op een zaak kan hebben’. Uit lid 2 van dit artikel volgt dat de eigenaar met uitsluiting van eenieder vrij van de zaak gebruik kan maken, mits ‘dit gebruik niet strijdt met rechten van anderen en de op wettelijke voorschriften en regels van ongeschreven recht gegronde beperkingen daarbij in acht worden genomen’. De grondslag voor ontruiming kan gevonden worden in de onrechtmatige daad van artikel 6:162 BW. Voor een geslaagd beroep op de onrechtmatige daad eist lid 2 van dit artikel ‘een inbreuk op een recht en een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht of met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt’. Er is veelal sprake van een onrechtmatige daad, aangezien de kraker zonder recht of titel in het leegstaande pand van de rechthebbende verblijft. In een uitzonderlijk geval zal de rechter de verwijtbaarheid van de leegstand, de gedragingen van de krakers en een eventuele noodtoestand meewegen in zijn oordeel.

Door de krakers kunnen verschillende verweren worden aangevoerd in de gerechtelijke procedure. Een van deze verweren kan zijn dat de eigenaar van het leegstaande pand onvoldoende belang (art. 3:303 BW) heeft bij de ontruiming, omdat het pand al geruime tijd leegstaat en hij er de aankomende tijd  niets mee zal doen. Dit verweer is echter door de Rechtbank Zutphen van de hand gewezen; het beëindigen van de onrechtmatige toestand zal in beginsel voldoende belang opleveren.[9] Ook is er in een aantal civiele procedures een beroep gedaan op de verjaringstermijn van artikel 3:314 BW jo. artikel 3:306 BW, waarin de verjaringstermijn van 20 jaren voor een rechtsvordering tot opheffing van een onrechtmatige daad is geregeld. Het Gerechtshof van Den Haag heeft bepaald dat de verjaringstermijn pas begint te lopen wanneer er een onrechtmatige toestand is, dus op het moment dat de situatie niet meer wordt gedoogd.[10] Het hof vereist tevens dat er sprake is van een voortgezette onrechtmatige gedraging. Deze zal er niet zijn wanneer er telkens nieuwe krakersgroepen in een leegstaand pand trekken; er zal dan sprake zijn van een nieuwe inbreuk op het eigendomsrecht van de eigenaar.

Inhoud van de wet
Een groot misverstand dat momenteel heerst, is dat de Wet Kraken en Leegstand één geheel zou zijn. Dit is onjuist; de artikelen staan namelijk verspreid over het Wetboek van Strafrecht, de Leegstandswet, de Huisvestingswet en enkele andere wetboeken. In dit artikel zullen slechts de belangrijkste artikelen uit de wet worden besproken.

Strafrechtelijke weg
Artikel 138a Sr wordt gezien als het kernartikel. Hierin wordt ‘hij die in een woning of gebouw, waarvan het gebruik door de rechthebbende is beëindigd, wederrechtelijk binnendringt of aldaar vertoeft, schuldig aan kraken, gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete van de derde categorie’. De leden 2 en 3 bevatten strafverzwaringsgronden, namelijk wanneer het kraken samengaat met ‘bedreiging’ of ‘het in vereniging plegen’. Krakers riskeren een gevangenisstraf die kan oplopen tot 2 jaar en 8 maanden, indien ze toch besluiten een woning te kraken en dit samengaat met de genoemde strafverzwaringsgronden. Verder heeft de wetgever in artikel 138 Sr de gevangenisstraf voor huisvredebreuk van een halfjaar naar ten hoogste één jaar verhoogd. 

Bestuursrechtelijke weg
Naast de strafrechtelijke bepalingen omvat de wet ook enkele bepalingen omtrent de mogelijkheden voor bestuurlijke handhaving. De Leegstandwet regelt de leegstand van gebouwen (niet zijnde woningen) en heeft een fikse metamorfose ondergaan. Artikel 3 jo. 2 Leegstandwet bepaalt dat de gemeente in een leegstandverordening kan bepalen dat de eigenaar de leegstand van zijn gebouw moet melden, indien deze langer duurt dan tenminste zes maanden. De artikelen 5 en 6 Leegstandwet geven de gemeente de bevoegdheid om een gebruiker voor het gebouw voor te dragen, indien het gebouw tenminste 12 maanden leegstaat en geschikt is voor gebruik. De gemeenteraad kan bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete wordt opgelegd, indien een eigenaar verzuimt de leegstand van zijn pand te melden. B&W kunnen deze dan, op grond van artikel 18 Leegstandwet, een bestuurlijke boete van ten hoogste 7500 euro opleggen.
In de Huisvestingswet is ongeveer hetzelfde geregeld voor de leegstand van woningen. Op grond van artikel 8 Huisvestingswet kan de gemeente in de huisvestingsverordening bepalen dat de eigenaar van een woning leegstand moet melden indien deze tenminste 2 maanden duurt. Indien de eigenaar dit verzuimt, riskeert hij een bestuurlijke boete. Deze bestuurlijke boete kan net als de boete uit de Leegstandswet oplopen tot 7500 euro.
Tevens wordt het krakers in artikel 85a Huisvestingswet onmogelijk gemaakt om een gebouw, niet zijnde een woning, als woning in gebruik te nemen. Hierop wordt een bestuurlijke boete van ten hoogste 340 euro gesteld.

Obstakels
Op 21 oktober 2010, nog geen drie weken na de invoering van de wet, oordeelde de rechter in een kort geding dat elke ontruiming van een kraakpand vooraf moet worden aangekondigd door de Officier van Justitie. Op 8 november 2010 heeft het Gerechtshof Den Haag in hoger beroep mondeling uitspraak gedaan over de vraag of de Minister van Veiligheid en Justitie over mocht gaan tot ontruiming van enkele kraakpanden in Amsterdam, Leeuwarden en Den Haag.[11] Het hof heeft deze ontruiming verboden, gezien het feit dat er in de Wet Kraken en Leegstand niet de mogelijkheid voor krakers is opgenomen om vooraf het oordeel van de rechter hierover te vragen. Dit is in strijd met het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens waarin de woning speciale bescherming geniet. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft herhaaldelijk beslist dat iemand zijn woning niet kan verliezen, voordat dat de rechter hierover een uitspraak heeft kunnen doen. Deze uitspraak heeft tot veel ophef in de media geleid. Enkele dagen later kondigde het Ministerie van Veiligheid en Justitie al aan deze fout in de wet te zullen herstellen. Krakers zullen dan de mogelijkheid verwerven een kort geding bij de rechter aan te spannen, indien ontruiming dreigt. Totdat de wet is hersteld, zullen er echter geen strafrechtelijke ontruimingen plaatsvinden.

Conclusie

De wet Kraken en Leegstand maakt een einde aan het kraken van onroerende goederen in Nederland. Deze wet bevat zowel strafrechtelijke als bestuursrechtelijke bepalingen, die kraken verbieden en leegstand van onroerende goederen voorkomen. Op dit moment is het nog onbekend wanneer strafrechtelijke ontruimingen mogelijk zullen zijn. Het is echter duidelijk dat de wet zo snel mogelijk veranderd zal worden, zodat er eindelijk strafrechtelijk kan worden opgetreden tegen de duizenden krakers die ons land telt.

Nederland: krakersparadijs? Helaas, de wet Kraken en Leegstand lijkt het krakersparadijs om te toveren in een heuse nachtmerrie voor de kraker.


[1] R. Neuwirth, Shadow Cities: A Billion Squatters, A New Urban World, Routledge 2004.

[2] Onbekende auteur (1964), Red een pandje: Propria Cures.

[3] HR 02-02-1971, NJ 1971, 385.

[4] Kamerstukken II 2010/11, 32 500 VI, nr. 6.

[5] HR 2 februari 1971, NJ 1971, 385.

[6] HR 4 september 2007, NJF 2007, 491.

[7]  HR 12 maart 2004, LJN: AO0967.

[8] HR 9 oktober 2009, RVDW 2009, 1155.

[9] Rb. Zutphen 21 mei 2008, NJF 2008, 454.

[10] Hof ’s-Gravenhage 18 februari 2010, LJN BL7630.

[11] Hof ’s-Gravenhage 8 november 2010, LJN BO3682.

Copy Protected by Chetan's WP-Copyprotect.