Category Archives: 2014 – 2015

  • -

Tijdelijkheid van het cameratoezicht; herbezinning gewenst?

Tijdelijkheid van het cameratoezicht; herbezinning gewenst?

Groningen kent net als veel andere steden in Nederland openbare plaatsen die in de gaten worden gehouden door camera’s. Deze camera’s worden steeds geplaatst voor een beperkte periode. Naast dat dit positieve effecten heeft begint het er steeds meer op te lijken dat de camera’s een vaste plek in de stad beginnen te veroveren. De tijdelijke periodes worden vaak verlengd en cameratoezicht wordt daardoor een meer permanente oplossing. En dat terwijl het een tijdelijke maatregel behoort te zijn. De privacy wijkt meer en meer voor de openbare orde. Men vindt veiligheid en zich veilig voelen steeds belangrijker, maar tegen welke prijs?

Het uitgaansgebied rond de Peper- en Poelestraat is in Groningen het meest bekende gebied waar camera’s hangen. Er zijn hier vaak veel mensen op de been, waarvan een groot deel student. Daarnaast is het ook een gebied waar veel geweldsincidenten plaatsvinden dus waar het cameratoezicht een belangrijke rol speelt. Maar toch, elk cafébezoek, elke beweging, zelfs elk dansje wordt vastgelegd. Dit gebeurt al sinds 2000 en het duurt tenminste nog tot 2016. Gezien de huidige trend, van steeds verlengen, zal ook dan het toezicht waarschijnlijk weer verlengd worden, terwijl de effecten van het cameratoezicht gestabiliseerd zijn. Het plafond is bereikt, dit bevestigt de burgemeester in zijn evaluatie aan de raad.[1] Moet het cameratoezicht dan nog wel voortgezet worden? Wordt de inbreuk op ieders privacy daarmee niet veel te groot?

Grondslag
Privacy valt onder het recht op eerbiediging van ieders persoonlijke levenssfeer.[2] Dit is een grondrecht en kan enkel beperkt worden bij of krachtens de wet.[3] Hierin zie je de waarborgfunctie terugkomen; grondrechten kunnen niet zonder wettelijke grondslag beperkt worden. Voor de overheid betekent dit dat voor het beperken van een grondrecht bepaalde doelen moeten worden nagestreefd en dat de bevoegdheid om dit te doen moet zijn vastgelegd in een wettelijke regeling.[4] Het cameratoezicht is een beperking van de privacy. In de Gemeentewet is deze beperking uitgewerkt in art. 151c. Dit artikel bepaalt dat de raad bij verordening de burgemeester de bevoegdheid kan verlenen om vaste camera’s voor een bepaalde periode te plaatsen. Het moet gaan om een openbare plaats in de zin van art. 1 Wet openbare manifestaties (hierna: WOM): “een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek”. Al lijkt dit niet een al te harde voorwaarde te zijn. De raad kan namelijk in de verordening ook een gebied dat voor iedereen toegankelijk is, maar niet valt onder art. 1 WOM, aanwijzen.[5] Het ophangen van de camera’s moet noodzakelijk zijn voor de handhaving van de openbare orde. Ze mogen niet alleen opgehangen worden ter bevordering van de opsporing van strafbare feiten, het hoofddoel blijft altijd het handhaven van de openbare orde. Daarnaast moet het voor het publiek duidelijk zijn dat er gefilmd wordt. Borden die het cameratoezicht aangeven zijn al voldoende waarschuwing, de camera’s hoeven niet zichtbaar opgehangen te worden.[6]

Bovengenoemde voorwaarden heeft de raad verwerkt in de Verordening cameratoezicht gemeente Groningen waar de burgemeester mee kan werken. Hierbij is het belangrijk te bedenken dat de raad dit niet had hoeven doen. De burgemeester zou dan niet de bevoegdheid hebben om camera’s te plaatsen.

Aankomende wijziging van de Gemeentewet
Op het moment is er een wetsvoorstel aanhangig bij de Eerste Kamer, die het momenteel schriftelijk voorbereidt, ter aanpassing van art. 151c Gemeentewet. Dit voorstel bevat een verruiming van het artikel. De huidige wetgeving vereist dat de camera’s nagelvast en voor langere duur worden bevestigd om een aangewezen plek in de gaten te houden. In de praktijk is gebleken dat er behoefte is aan een meer flexibele inzet van de camera’s. De belangrijkste wijziging die het voorstel probeert te bereiken is dan ook dat er flexibel cameratoezicht mogelijk wordt.[7]

Flexibel cameratoezicht zorgt in principe voor een grotere inbreuk op de privacy. Dit cameratoezicht kan bijvoorbeeld ook uitgevoerd worden door een drone die over de stad vliegt. Er bestaat dan een grote kans dat er opnames van niet-openbare plaatsen worden gemaakt, hierbij kun je denken aan door schuttingen afgeschermde achtertuinen. Binnen de Eerste Kamer bestaan hierdoor nogal wat bedenkingen over het wetsvoorstel. De vraag die daar gesteld wordt is of er genoeg waarborgen ingebouwd zijn voor dit soort gevallen. En ook of er een goede balans is gevonden tussen het handhaven van de openbare orde en ieders recht op privacy.[8] Dit zijn vragen waar nog eens rustig over nagedacht kan worden.

Continue verlenging
Het cameratoezicht in het Groninger uitgaansgebied bestaat al sinds de eeuwwisseling. Ondanks dat het toezicht aan een termijn van vijf jaar is verbonden hangen de camera’s er nog steeds, er wordt telkens opnieuw verlengd. De burgemeester probeert met de verlengingen de volgende doelen te realiseren:
–           Afname van het aantal geweldsdelicten, afname van de verstoringen van de openbare    orde en toename van het aantal aanhoudingen;
–           Verbetering van de oplossing van strafbare feiten;
–           Voorkomen van belemmering van hulpverleners, verbetering van de hulpverlening aan    slachtoffers en voorkomen van escalatie;
–           Terugdringen van het onveiligheidsgevoel.[9]

In 2011 werd de termijn van het cameratoezicht verlengd tot 2016. Dit gebeurde na een verplichte evaluatie, waarin werd gekeken of de doelstellingen behaald werden.[10] Voor de verlenging werden uiteindelijk de volgende redenen aangedragen:
–           Het aantal geweldsdelicten in het uitgaansgebied is gedaald. Hierbij wel de                     kanttekening dat dit voor de hele stad geldt, maar er is wel een sterkere daling in het    gebied waar de camera’s hangen;
–           Het oplossingspercentage van geweldsdelicten ligt hoger dan in andere gebieden. De     beelden dragen bij aan de oplossing van strafbare feiten;
–           Hulpverlenende diensten worden minder gehinderd. Ook zorgt het toezicht ervoor dat   bedreigende situaties minder snel escaleren doordat ze eerder herkend en vervolgens      voorkomen worden;
–           Het onveiligheidsgevoel is sinds de start van het cameratoezicht gedaald en laag             gebleven. Daarna is het afgevlakt en nu al jaren gestabiliseerd op zo’n 30 procent. In   2001 voelde nog 40 procent van de Groningers zich onveilig in het uitgaansgebied.

De algemene conclusie die hieruit getrokken kan worden is dat het cameratoezicht positief effect heeft gehad. Aan de andere kant is te zien dat bovengenoemde effecten stabiliseren. Het afnameplafond van de maatregel lijkt bereikt te zijn, dit houdt in dat het cameratoezicht geen verder effect meer zal hebben. Dit komt ook naar voren in de evaluatie van de burgemeester.[11] Hoe het ook zij, er is weer verlengd en het zou niet gek zijn als aan het eind van deze termijn hetzelfde weer gebeurt. Is de tijdelijkheid van de maatregel dan niet een farce? In dit verband wordt soms zelfs gesproken van orwelliaanse taferelen.[12]

Het afnameplafond bereikt, of toch niet?
Het afnameplafond is zo goed als bereikt, er is geen verbetering meer mogelijk. Desalniettemin vindt de burgemeester van Groningen dat een verlenging van het cameratoezicht gerechtvaardigd is. Want zou daarmee gestopt worden dan is de verwachting dat het aantal geweldsdelicten weer toeneemt en het oplossen van geweldsdelicten juist terug zal lopen. Daarnaast wordt gevreesd dat hulpverleners meer gehinderd zullen worden. En de politiemacht verliest een belangrijk hulpmiddel bij het toezicht houden in het uitgaansgebied.[13]

Eerder is duidelijk geworden dat het hoofddoel van cameratoezicht het handhaven van de openbare orde is. Hoe belangrijk de andere doelstellingen ook zijn, dit is bijvoorbeeld te zien aan de publieke opinie over het mishandelen van hulpverleners, ze zijn ondergeschikt. Het plaatsen van de camera’s is niet gerechtvaardigd op grond van alleen de nevendoelen op zich.

Hierbovenop komt het feit dat voor de meeste doelen het plafond bereikt is. Beter dan het nu is gaat het niet worden. Dit komt naar voren uit de evaluaties en hier zou de burgemeester zorgvuldiger naar moeten kijken. De burgemeester is bang dat de incidenten weer de pan uit zullen rijzen wanneer er geen camera’s meer in het uitgaansgebied staan. Dit is enkel een verwachting, die overigens niet heel gek is. Dit neemt alleen niet weg dat de verlenging van de duur van het cameratoezicht steeds gestoeld wordt op deze angst. Kunnen grondrechten beperkt worden slechts op basis van verwachtingen?

De evaluatie en methodologie
In de literatuur bestaat er enige verdeeldheid over het verzamelen van informatie en de betekenis daarvan. Uit onderzoek komt bijvoorbeeld naar voren dat mensen zich niet veiliger voelen doordat er cameratoezicht is.[14] Dit terwijl in de evaluatie van de burgemeester van Groningen het tegenovergestelde naar voren komt. Hiernaast wordt door onderzoekers getwijfeld aan de gebruikte methodes om gegevens te verzamelen.[15] Daarbij wordt een onderzoek aangehaald waaruit blijkt dat steevast een te positief beeld van cameratoezicht wordt gegeven.[16] Als tekortkoming in dit onderzoek wordt aangevoerd dat de onderzoekers te streng en te veel op de resultaten gericht waren. In het onderzoek werden onder andere alle evaluaties waarbij geen controlegebied was onderzocht niet meegenomen.[17] Het grote probleem is dat eigenlijk alleen goed onderzoek mogelijk is door middel van randomised controlled trials: cameratoezicht wordt dan willekeurig toegewezen aan een experimenteel gebied. Dit wordt alleen nooit gedaan, simpelweg omdat dat erg veel geld zou kosten. Daarbij komt dat er nooit een vergelijkbaar controlegebied te vinden is. Hierdoor kom je altijd tot een vage conclusie met de uitkomst dat cameratoezicht soms wel, maar soms ook niet werkt.[18] De evaluaties komen dus enigszins op losse schroeven te staan. De politieke overwegingen en verantwoording worden op de evaluaties en de daaraan ten grondslag liggende gegevens gebaseerd. Dat er discussie bestaat over de effectiviteit van de evaluaties en de manier waarop gegevens worden verzameld is geen goede zaak. De feiten behoren onomstreden te zijn zodat een eventueel besluit dat hierop gebaseerd is in ieder geval op de feiten kan terugvallen.

Ten slotte
Zoals zo vaak wordt er op verschillende manieren tegen problemen aangekeken, in dit geval is er over de beginsituatie wel overeenstemming. Cameratoezicht op openbare plaatsen valt te kwalificeren als een inbreuk op het recht van privacy, maar de mogelijkheid tot cameratoezicht kan niettemin een toegevoegde waarde voor de huidige samenleving zijn. Vanaf dit punt gaan de meningen en opvattingen uiteenlopen. De regeling van het cameratoezicht is terecht omgeven door waarborgen. Er worden doelen gesteld die zich goed lenen om aan cameratoezicht ten grondslag te liggen. Ieder jaar wordt geëvalueerd of de doelen behaald zijn en in welke mate. Daaruit blijkt grotendeels dat cameratoezicht een positief effect heeft. Over de verzameling van deze gegevens bestaat enige controverse, wat niet in het belang van het cameratoezicht is. De evaluaties moeten op een meer wetenschappelijke manier uitgevoerd worden om een betrouwbaar beeld te krijgen. Zorgen hierover kun je bijvoorbeeld wegnemen door nationale voorschriften op te stellen die vastleggen hoe gegevens verzameld dienen te worden of nieuwe betrouwbaardere onderzoeksmethodes ontwikkelen. Zo wordt duidelijk dat de feiten die de burgemeester aan zijn beslissing ten grondslag zal leggen objectief zijn.

De flexibilisering van het cameratoezicht is ook een punt waar alvast rekening mee gehouden kan worden in het geval dat het wetsvoorstel aangenomen wordt. Zoals duidelijk is geworden is de nieuwe wetgeving erop gericht om cameratoezicht flexibeler te maken. Dit gecombineerd met de constatering dat de tijdelijkheid van de maatregel betrekkelijk is verdient enige overweging. De inbreuk op het recht van privacy wordt hierdoor wel erg groot.

Geconcludeerd kan worden dat het grootste pijnpunt in de tijdelijkheid van de maatregel zit. Om ieders recht op privacy ten volle te waarborgen wordt tot het cameratoezicht steeds voor een bepaalde periode besloten. Wanneer stop je met cameratoezicht? Als alle doelen zijn behaald? Of misschien als aangekomen wordt bij het afnameplafond? In 2011 hebben de positieve effecten hun toppunt zo goed als bereikt, toch werd er verlengd zoals dat doorgaans gebeurt. De verwachting en vooral de angst dat als het cameratoezicht gestopt wordt is dat het geweld en andere problemen weer zullen toenemen. Hiervoor zijn echter geen harde bewijzen. Maar door de populariteit van de maatregel en misschien door de huidige sfeer in de maatschappij wordt er steeds meer en langer van cameratoezicht gebruik gemaakt. De tijdelijkheid van de maatregel komt daardoor zwaar in de knel. De vergelijking met het orwelliaanse wereldbeeld is dan niet eens heel ver gezocht of gekunsteld.

Mocht je binnenkort richting de Peperstraat of Poelestraat gaan, bedenk dan goed dat je wordt gefilmd en dat elke beweging vier weken lang op band blijft staan, ook die ene dans voor de kroeg.[19] Maar daar staat dan weer tegenover dat de eventuele dader van een klap in je gezicht sneller gepakt kan worden.

[1] Voortzetting cameratoezicht gemeente Groningen, te vinden in de regelingenbank van de gemeente Groningen.

[2] Art. 10 GW; D.J. Elzinga & R. de Lange, Van der Pot. Handboek van het Nederlands staatsrecht, Deventer: Kluwer 2006, p. 388-389.

[3] Art. 10 GW, art. 8 EVRM.

[4] J. Vande Lanotte & Y. Haeck, Handboek EVRM. Deel 1: Algemene beginselen, Antwerpen: Intersentia 2005, p. 99 e.v.

[5] C.A.J.M. Kortmann, “Cameratoezicht in de Gemeente”, Gst. 2005, 190.

[6] Tekst & Commentaar, Gemeentewet artikel 151c.

[7] Kamerstukken II 2012/13, 33 582, nr.3, p. 1.

[8] Kamerstukken I 2013/14, 33 582, nr. A, p. 6.

[9] Art. 4 Verordening cameratoezicht gemeente Groningen.

[10] Art. 6 Verordening cameratoezicht gemeente Groningen.

[11] Voortzetting cameratoezicht gemeente Groningen, te vinden in de regelingenbank van de gemeente Groningen.

[12] Mortelé e.a., Cameratoezicht in de openbare ruimte. Ook wie weg is, is gezien?, Antwerpen/Apeldoorn: Maklu 2013, p. 21.

[13] Voortzetting cameratoezicht gemeente Groningen.

[14] J. Ditton, “Crime and the city. Public attitudes towards Open-Street CCTV in Glasgow”, British Journal of Criminology 2000, 40, p. 692-709.

[15] F. Geelhoed, “Verbeelde veiligheid: over effecten van cameratoezicht in het publieke domein”, TvV  2005, 4, p. 3-28; A. van Eijk e.a., “Cameratoezicht in de openbare ruimte. Weten mensen wel dat er camera’s zijn, en voelen zij zich er veiliger door?”, TvV 2006, 3, p. 38-40.

[16] B.C. Welsh & D.P. Farrington, “Effects of closed-circuit television on crime”, Annals of the American Academy of Political and Social Science 2003, 587, p. 110-135.

[17] S. Flight, “Cameratoezicht is ingewikkeld, effectevaluaties dus ook”, TvV 2005, 4, p. 30-31.

[18] S. Flight & B. Rovers, De verspilde moeite van evidence-based cameratoezicht (essay DSP-groep), Amsterdam 2012, p. 6-9.

[19] Art. 151c lid 6 Gemeentewet.


  • -

Vingerafdrukken in paspoorten – breekt EU-verordening met privacy?

Tinka Floor

Vingerafdrukken in paspoorten – breekt EU-Verordening met privacy?


Paspoortweigerende gemeentes, fouten bij vingerafdrukcontrole en misbruikrisico’s rondom persoonsgegevens

Mogen burgemeesters een paspoort – een klein boekje met grote invloed op de bewegingsvrijheid over de landsgrenzen – verstrekken aan iemand die vanwege gewetensbezwaren weigert vingerafdrukken af te staan? Is het terecht om om privacyredenen geen vingerafdrukken te willen afgeven? Waarom vormt het afstaan van vingerafdrukken volgens sommigen een inbreuk op de privacy? Waarom moeten paspoorten in de EU sinds 2009 eigenlijk vingerafdrukken bevatten, en wat gebeurt er naast verwerking in het paspoort met die vingerafdrukken?

Nationale rechters zetten vraagtekens bij Verordening 2252/2004
Naar aanleiding van vier zaken, waarin burgemeesters aanvragen van reisdocumenten niet in behandeling namen omdat de aanvragers hun vingerafdrukken niet afgaven, stelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) in 2012 prejudiciële vragen aan het Europees Hof van Justitie.[i]
Het is namelijk uiteraard niet een zuiver Nederlands probleem. EU-Verordening 2252/2004 verplicht lidstaten paspoorten te voorzien van ‘biometrische kenmerken’: de pasfoto en twee vingerafdrukken.[ii] In Nederland is dit uitgewerkt in de Paspoortwet (PPW) en de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland (PUN).[iii]
Ook in Duitsland deed deze Verordening stof opwaaien. Misschien niet toevallig, gezien het feit dat juist in Duitsland met zijn beladen historie de privacy scherper bewaakt wordt; zo kondigde Google daar in 2011 aan na aanhoudende protesten geen nieuwe Street View-camera’s meer te plaatsen en de bestaande beelden van twintig steden niet meer bij te werken.[iv]
Michael Schwarz verzocht vergeefs de Stadt Bochum om een paspoort zonder vingerafdrukken en vocht de Verordening aan bij het Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, dat vragende ogen opzette naar het Hof van Justitie.[v]  Het Verwaltungsgericht wilde, net als de Afdeling, weten of art. 1 lid 2 van Verordening 2252/2004[vi] geldig is gelet op procedurele aspecten als de rechtsgrondslag, waarop hier verder niet wordt ingegaan, en materieel gezien in het licht van art. 8 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en art. 7 en 8 Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.
Deze vraag heeft het Hof van Justitie inmiddels met ja beantwoord.[vii] De Afdeling trok daarom de geldigheidsvraag in, maar twijfelt nog of art. 4 lid 3 van de Verordening, gelet op art. 7 en 8 EU-Handvest, art. 8 lid 2 EVRM, en art. 7, aanhef en sub f en art. 6 lid 1 aanhef en sub b van de Privacyrichtlijn[viii], betekent dat lidstaten specifiek wettelijk moeten waarborgen dat de biometrische gegevens niet voor andere doelen worden gebruikt dan voor de afgifte van het document. Ook blijft onduidelijk of de Verordening tevens geldt voor de Nederlandse ID-kaart.[ix]

Veiligheid en fraudebestrijding
Waarom moeten paspoorten en reisdocumenten vingerafdrukken bevatten? Wat is het doel van deze Verordening en wat zijn de achterliggende argumenten? Uit art. 1 lid 2 van Verordening 2252/2004 blijkt dat deze ‘de illegale binnenkomst van personen op het grondgebied van de Unie’ wil voorkomen, door twee subdoelen na te streven: voorkoming van enerzijds ‘vervalsing’ en anderzijds ‘frauduleus gebruik van paspoorten, met name door anderen dan de wettelijke houder’.[x]
Vingerafdrukken moeten een ‘betrouwbaar verband’ aantonen tussen document en houder. Door vingerafdrukken zou ‘lookalike-fraude’ onmogelijk worden. Deze fraudevorm komt echter in de praktijk nauwelijks voor; achtereenvolgens 19, 12 en 21 gevallen in Nederland in 2011, 2012 en 2013. Daarom moesten tot nu toe 7,5 miljoen mensen hun vingerafdrukken afstaan. Belangenorganisatie Privacy First, een onafhankelijke stichting die zich, onder meer door juridische actie, inzet voor het behouden en bevorderen van het recht op privacy, noemt dit ‘disproportioneel’.[xi] Het Verwaltungsgericht Gelsenkirchen haalt verschillende Duitse rechtsgeleerden aan die stellen dat het probleem vooral bestaat uit het gebruik van echte paspoorten met een vals verkregen identiteit, en zich daarom afvragen hoe effectief de vingerafdrukkenmaatregelen zijn om deze fraude te bestrijden. In elk geval zijn de argumenten vóór vingerafdrukken in paspoorten samen te brengen onder de noemer van veiligheid.

Inbreuk op persoonlijke levenssfeer en bescherming van persoonsgegevens
Het belangrijkste bezwaar tegen de afname van vingerafdrukken is dat dit een inbreuk maakt op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer  zoals neergelegd in art. 7 Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie en art. 8 EVRM. Ook zijn vingerafdrukken persoonsgegevens die bescherming verdienen op grond van het op de Privacyrichtlijn gebaseerde art. 8 EU-Handvest; ze geven namelijk objectief gezien unieke informatie over natuurlijke personen, die daardoor precies identificeerbaar worden.[xii] Uit vingerafdrukken kunnen naast iemands identiteit medische en raciale kenmerken worden afgeleid.[xiii] Opvallend is daarom het oordeel van het Hof in de Schwarz-zaak (hierna: Schwarz) dat afname van vingerafdrukken geen ‘intieme’ handeling is, omdat dit geen fysieke of psychische ongemakken veroorzaakt en vingers normaal gesproken ook zijn blootgesteld aan andermans zicht. Discutabel is of een vinger gelijkgesteld kan worden met een vingerafdruk.
Het Hof stelt vast dat elke verwerking van persoonsgegevens een aantasting van bovenstaande grondrechten kan opleveren. Afname en opslag van vingerafdrukken zoals de Verordening (en de PPW) bedoelen is bewerking door een derde en dus verwerking.[xiv]
De inbreuk wordt in eerste instantie, bij de aanvraag, gemaakt door de overheid (de burgemeester, art. 26 lid 1 sub a jo art. 40 lid 1 sub a PPW jo art. 28a PUN), maar daarna kunnen onbevoegden door skimmen bij controles evengoed met de vingerafdrukken aan de haal gaan. Appellanten in de verschillende zaken ervaren dit als zeer problematisch. Door ze af te staan verliest men het zicht op wat er met de vingerafdrukken gebeurt.[xv] Dit probleem van controleverlies is dus tweeledig.

Verwerking van vingerafdrukken door de overheid: grondrechten en beperkingen
Allereerst de inbreuk gemaakt door de overheid. Grondrechten zijn niet absoluut, maar kunnen ingeperkt worden, door wrijving met grondrechten van anderen en door overheidsingrijpen. Het laatste kan alleen met het oog op strikt omschreven doelen.[xvi] De persoonlijke levenssfeer kan volgens art. 8 EVRM bijvoorbeeld alleen worden aangetast als dit is voorzien bij wet en ‘in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen’.[xvii] Art. 8 EU-Handvest staat de verwerking van persoonsgegevens alleen ‘eerlijk en voor bepaalde doeleinden’ toe en ‘met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet’. Verder is art. 52 EU-Handvest van belang.[xviii]
Het Hof merkt in Schwarz over het absolute karakter van art. 7 en 8 EU-Handvest op dat deze rechten ‘in relatie tot de functie ervan in de maatschappij moeten worden beschouwd’. Art. 6 lid 1 Privacyrichtlijn eist  dat de persoonsgegevens ‘eerlijk en rechtmatig’ worden verwerkt (sub a) en dat ze ‘voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden worden verkregen en vervolgens niet worden verwerkt op een wijze die onverenigbaar is met die doeleinden’ (sub b).
Duidelijk is, aldus het Hof, dat toestemming van de aanvrager voor het verwerken van vingerafdrukken in paspoorten niet aan de orde is. Wie naar een land buiten de EU wil reizen, kan niet zonder paspoort en daarin zitten onvermijdelijk vingerafdrukken. Dan moet er een andere gerechtvaardigde wettelijke basis zijn. Daarin voorziet, aldus het Hof, artikel 1 lid 2 van de Verordening, nu dit de eerder genoemde doelstelling van algemeen belang nastreeft: binnenkomst van illegalen op Uniegrond voorkomen door vervalsing en frauduleus gebruik van paspoorten tegen te gaan.
In dit soort redeneringen schuilt het gevaar van inperking van grondrechten door de overheid: een aan het algemeen belang ontleende rechtvaardigingsgrond is snel gevonden – de overheid is niet voor niets de overheid – , en is die eenmaal wettelijk verankerd, zoals in de Verordening en in Nederland in de PPW en de PUN,[xix] dan kan de overheid behoorlijk vrij opereren. Hoeveel betekent het algemeen belang-vereiste dus daadwerkelijk voor overheidsbevoegdheid tot ingrijpen in fundamentele rechten? Mag in het algemeen belang alles?

Verwerking van vingerafdrukken door de overheid: opslag en function creep
Verwant hiermee is function creep: bepaalde (digitale) processen of informatie die op den duur worden gebruikt voor een ander doel dan waarvoor ze ontworpen waren.[xx]
Heeft de overheid eenmaal vingerafdrukken afgenomen en opgeslagen, gebruikmakend van de bevoegdheid uit de Verordening, de PPW en de PUN, die deze verwerking strikt bindt aan het doel van controle op ‘de authenticiteit van het document en de identiteit van de houder’[xxi], dan kan de verleiding groot zijn om deze ook te gaan verstrekken aan bijvoorbeeld justitie voor strafrechtelijk opsporingsonderzoek. Vandaar de vraag van de Afdeling: moeten de lidstaten waarborgen dat de vingerafdrukken voor niets anders worden gebruikt dan voor afgifte van reisdocumenten? Het Hof overweegt in Schwarz dat de Verordening geen rechtsgrondslag biedt voor het opzetten van databanken waar vingerafdrukken en andere persoonsgegevens worden bewaard. In haar noot bij het arrest betoogt Overkleeft-Verburg echter dat dit absoluut geen verbod inhoudt op die databanken; eerder dat de keuze aan de nationale wetgever wordt gelaten.[xxii] Vooral dit punt maakt vingerafdrukkenregelingen bij particulieren en organisaties als Privacy First zo omstreden.[xxiii]
In Nederland werd in 2009 de paspoortwetgeving zo gewijzigd dat deze overeenkwam met de nieuwe Verordening en bovendien bepaalde dat een aantal gegevens uit het paspoort, waaronder vingerafdrukken, in een decentrale reisdocumentenadmistratie moesten worden bewaard.[xxiv] Daarnaast zou er een centraal reisdocumentenregister komen, waaruit ook derden, zoals de AIVD, gegevens zouden kunnen raadplegen.

Verwerking van vingerafdrukken door de overheid: technical difficulties
Dit is nog problematischer gezien de achterblijvende technologie. In 21% tot 25% van de gevallen leidt vingerafdrukcontrole bij paspoorten tot onterechte acceptaties van niet-rechtmatige houders en onterechte afwijzingen van rechtmatige houders.[xxv]
Voormalig minister Donner van Binnenlandse Zaken schreef daarom in 2011 aan de Tweede Kamer dat Nederland beter kan stoppen met het opslaan van vingerafdrukken in de decentrale reisdocumentenadministratie.[xxvi] In een tweede brief beloofde Donner een wijziging van de PPW, die de wettelijke grondslag voor het bewaren van vingerafdrukken in de centrale reisdocumentenadministratie wegnam.[xxvii] Inmiddels is de paspoortwetgeving aangepast en valt hierin slechts te lezen dat de vingerafdrukken, als uitzondering op andere persoonsgegevens, worden bewaard tot het moment van afgifte van het reisdocument. Ook bevat de Nederlandse Identiteitskaart geen vingerafdrukken meer.[xxviii] De al opgeslagen vingerafdrukken zouden volgens minister Plasterk van Binnenlandse Zaken sinds 2013 definitief moeten zijn verwijderd.[xxix]
De foutmarge is ook in art. 4 lid 3 van de Verordening verdisconteerd; ‘een negatief resultaat van de vergelijking doet op zichzelf geen afbreuk aan de geldigheid van het paspoort (…) voor overschrijding van de buitengrenzen.’ De Afdeling vraagt zich daarom af wat dan de meerwaarde van vingerafdrukken in paspoorten is. De Afdeling merkt verder op dat door de fouten juist het tegendeel wordt bereikt van het doel van de Verordening: een betrouwbaar verband leggen tussen document en houder. Volgens het Hof van Justitie is de mogelijke onbetrouwbaarheid van de methode niet doorslaggevend, vooral omdat met vingerafdrukcontrole minder onterechte acceptaties voorkomen dan zonder en andere middelen, zoals een irisscan, niet voorhanden of te duur zijn.

Uitlezing en verwerking van vingerafdrukken door derden
Dan kort de tweede categorie kapers op de kust: vingerafdrukken kunnen bij grenscontroles in handen van meekijkers vallen. Ook dit risico is meegenomen in de Verordening; art. 1 lid 2 bevat eisen voor de beveiliging van het opslagmedium om de ‘integriteit, authenticiteit en vertrouwelijkheid van de gegevens te garanderen’. Dit medium is in Nederland een Radio Frequency Identification Chip. De chip biedt meer bescherming dan op Europees niveau vereist is,[xxx] maar zendt signalen uit die van een afstand door onbevoegden kunnen worden opgevangen. Dit lijkt een reëel risico op identiteitsdiefstal met alle mogelijk ernstige gevolgen van dien, waarvoor de techniek nog geen oplossingen heeft, behalve het niet gebruiken van RFID-chips of het niet opslaan van privacygevoelige gegevens daarop.

Slotsom
Kort door de bocht gaat het in de vingerafdrukkenzaken om de rechten en vrijheden van individuen: het grondrecht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, daarbij inbegrepen de vrijheid om te reizen, en persoonsgegevens, tegenover het algemene belang van een veilige samenleving. Uiteindelijk zijn alle argumenten tegen en voor vingerafdrukken in reisdocumenten hiertoe te herleiden.
Het is in ieders individuele belang dat verantwoord met vingerafdrukken, die iemand natrekbaar maken en informatie over medische en raciale identiteit geven, wordt omgesprongen. Onbevoegden mogen hier niet zomaar bij kunnen en het bevoegd gezag mag er geen misbruik van maken in het algemeen belang dat vervalsing en frauduleus gebruik van reisdocumenten wordt tegengegaan, om de kans op illegale binnenkomst op Uniegrondgebied en mogelijke gevolgen als terrorisme en georganiseerde misdaad te minimaliseren. Bij een dergelijke krachtmeting tussen overheid en burger is de eeuwige vraag wat zwaarder weegt. Kijkend naar de feiten nu, met misbruikrisico door onveilige RFID-chips en het zorgwekkende foutpercentage bij controles, ben ik, in tegenstelling tot het Hof, van mening dat vingerafdrukken in paspoorten het algemeen belang van waarborging van de veiligheid en fraudebestrijding niet effectief behartigen. Ik vind de inbreuk op de privacy die Verordening 2252/2004, de PPW en de PUN maken, niet gerechtvaardigd, niet geschikt en niet noodzakelijk ter bereiking van het (op zich nobele) doel – ze bereikt eerder het tegenovergestelde – en niet evenredig, omdat te weinig is gekeken naar minder ingrijpende middelen, en het aantal gevallen van lookalike-fraude en paspoortvervalsing die de overheid wil tegengaan, niet in verhouding staat tot het aantal mensen van wie de privacy wordt geschonden. In elk geval vind ik het een goede ontwikkeling om in afwachting van technologische vooruitgang of andere oplossingen de nog ingrijpender opslag van vingerafdrukken in databanken te bevriezen. Intussen kan het geen kwaad dat de discussie is opgelaaid; mensen mogen best eens stilstaan bij de gevolgen van gedachteloze handelingen als het laten lezen van vingers door een apparaat bij een loket.

[i]ABRvS 28 september 2012, AB 2013, 183 m.nt. A.M. Klingenberg en ABRvS 28 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8654, ECLI:NL:RVS:2012:BX8646, ECLI:NL:RVS:2012:BX8647. Bij het HvJ aanhangig als zaak C-448/12 (Roest) , C-446/12 (Willems), C-447/12 (Kooistra), en C-449/12 (Van Luijk). Appellante in de laatste, de 26-jarige Louise van Luijk, houdt de buitenwereld overigens van de voortgang van de zaak op de hoogte op haar website, met de strijdlustige URL: http://www.louisevspaspoortwet.nl/.

[ii] Verordening (EG) nr. 2252/2004 van de Raad van 13 december 2004 betreffende normen voor de veiligheidskenmerken van en biometrische gegevens in door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten (PbEG 2004, L 385/1), zoals gewijzigd door Verordening (EG) nr. 444/2009 van  het Europees Parlement en de Raad van 28 mei 2009 (PbEG 2009, L 142/1).

[iii] Art. 3 lid 2 PPW bepaalt dat reisdocumenten zijn voorzien van twee vingerafdrukken. Lid 9 regelt doel en wijze van opslag van vingerafdrukken. In art. 28a PUN is geregeld dat bij het indienen van een aanvraag voor een reisdocument vier vingerafdrukken van de aanvrager worden opgenomen. Art. 39 lid 1 PUN bepaalt dat een aanvraag waarbij niet is voldaan aan het bepaalde in art. 9-38 niet in behandeling wordt genomen.

[iv] Matt McGee, ‘Google has stopped Street View photography in Germany’, 10 april 2011, http://searchengineland.com, zoek op Google Street View Germany.

[v] Verzoek om een prejudiciële beslissing, Verwaltungsgericht Gelsenkirchen 15 mei 2012, zaak C-291/12 (Schwarz).

[vi] Art. 1 lid 2 van Verordening 2252/2004 luidt: De paspoorten en reisdocumenten bevatten een opslagmedium dat aan de hoogste veiligheidseisen voldoet en een gezichtsopname bevat. De lidstaten nemen ook twee platte vingerafdrukken in een interoperabel formaat op. De gegevens worden beveiligd en het opslagmedium heeft voldoende capaciteit en is voldoende geschikt om de integriteit, de authenticiteit en de vertrouwelijkheid van de gegevens te garanderen.

[vii] HvJ EU 17 oktober 2013, zaak C-291/12, JB 2013, 235 (Schwarz).

[viii] Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PbEG 1995, L 281/31).

[ix] In ABRvS 28 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8646 (Kooistra) stelt de Afdeling die vraag aan de orde.

[x] Punt 2 en 3 van de considerans van Verordening 2252/2004; HvJ EU 17 oktober 2013, zaak C-291/12, JB 2013, 235 (Schwarz); HvJ EG 18 december 2007,  zaak C-137/05,  Jur. I-11593 (Verenigd Koninkrijk/Raad).

[xi] Privacy First, ‘Onthullende cijfers over ‘lookalike-fraude’ met reisdocumenten, 20 maart 2012, www.privacyfirst.nl, zoek op onthullende cijfers lookalike-fraude; Expertisecentrum Identiteitsfraude en Documenten, Statistisch Jaaroverzicht Documentfraude, 2011: p. 52-53, 2012: p.55, 2013: p.55-56.

[xii] HvJ EG 9 november 2010, zaak C-92/09 en C-93/09, Jur. I-11063, 52 (Volker und Markus Schecke en Eifert); EHRM 4 december 2008, NJCM-Bulletin 2009, 391 (S. en Marper v. UK).

[xiii] De Afdeling noemt in haar verwijzingsuitspraak ook nog art. 6 Verdrag tot bescherming van personen met betrekking tot de geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens, Tractatenblad 1988, 7.

[xiv] Art. 2 sub b Privacyrichtlijn.

[xv] ABRvS 28 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8654 (Willems).

[xvi] Zie o.a. D.J. Elzinga & R. de Lange, Van der Pot. Handboek van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Kluwer 2006, p. 259 e.v.

[xvii] Waarbij ‘wet’ (law) volgens het EHRM ruim moet worden uitgelegd, zie o.a. EHRM 26 april 1979, NJ 1980, 146 (Sunday Times).

[xviii] Art. 52 lid 1 EU-Handvest luidt: 1. Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van rechten en vrijheden van anderen.
De leden daarop regelen onder meer de samenloop met het EVRM en andere verdragen.

[xix] De Paspoortwet bepaalde oorspronkelijk dat vier vingerafdrukken moesten worden afgenomen, twee meer dan de twee in art. 1 lid 2 van de Verordening. Dit verschijnsel, waarbij nationale wetgeving verder gaat dan de EU-regel vereist, wordt ‘gold-plating’ of ‘nationale koppen’ genoemd. Zie over gold-plating in het milieurecht bijvoorbeeld L. Squintani, Gold-plating of European environmental law, Groningen: Rijksuniversiteit Groningen 2013.

[xx] Zie bijvoorbeeld J.E.J. Prins, ‘Function creep: over het wegen van risico’s en kansen’, Justitiële verkenningen 2011, 8, p. 9-21.

[xxi] Art. 4 lid 3 Verordening 2252/2004.

[xxii] HvJ EU 17 oktober 2013, zaak C-291/12, JB 2013, 14 (Schwarz), m.nt. G. Overkleeft-Verburg.

[xxiii] Zie bijvoorbeeld Hof Den Haag 18 februari 2014, ECLI:NL:GHDHA:2014:412, waar het Hof in een zaak van Privacy First tegen de Staat de centrale opslag van vingerafdrukken uiteindelijk onrechtmatig verklaarde. Zie meer algemeen www.privacyfirst.nl.

[xxiv] Rijkswet van 11 juni 2009 tot wijziging van de Paspoortwet in verband met het herinrichten van de reisdocumentenadministratie, Stb. 2009, 252.

[xxv] Kamerstukken II 2010/11, 25764, 47, p.19. Staatssecretaris Fred Teeven noemde in 2013 zelfs 30%, zie Kamerstukken II 2012/13, 32317, 163, p. 15.

[xxvi] Kamerstukken II 2010/11, 25764, 46, p. 4.

[xxvii] Kamerstukken II 2010/11, 25764, 48.

[xxviii] Rijkswet van 18 december 2013 tot wijziging van de Paspoortwet in verband met een andere status van de Nederlandse identiteitskaart, het verlengen van de geldigheidsduur van reisdocumenten en Nederlandse identiteitskaarten, een andere grondslag voor de heffing van rechten door burgemeesters en gezaghebbers en het niet langer opslaan van vingerafdrukken in de reisdocumentenadministratie (Wijziging van de Paspoortwet in verband met onder meer de status van de Nederlandse identiteitskaart), Stb. 2014, 10.

[xxix] Kamerstukken II 2012/13, 33440 (R 1990), 7, p. 13-14.

[xxx] Beschikkingen van de Europese Commissie van 28 februari 2005, C(2005), 409; 28 juni 2006, C(2006), 2909 en 22 december 2008, C(2008), 8657.


Archief

Zoeken

Copy Protected by Chetan's WP-Copyprotect.