Jaargang 44 - Nummer 1

DE IJSBEER, DE TIJGERMUG EN DE EUROPESE HANDEL IN EMISSIERECHTEN

In 2005 lanceerde de Europese Unie het eerste grensoverschrijdende systeem van emissiehandel in de wereld. Hiermee wil de EU haar klimaatdoelstellingen behalen. Bijzonder aan het systeem is dat deze doelstellingen moeten worden gerealiseerd tegen de laagst mogelijke kosten. De Europese industrie wordt hiermee ontzien. De afgelopen jaren was er echter forse kritiek op de handel in emissierechten. Is emissiehandel in de EU, zoals de Commissie stelt, een van ’s werelds meest ambitieuze klimaatprojecten? Of is het, zoals tegenstanders beweren, een rookgordijn dat niets verandert aan de bestaande situatie? (trailer)

 “Opwarming van de aarde? Welnee, we hebben te maken met een ijsberenplaag”, zo relativeert Tweede Kamerlid voor de PVV Barry Madlener met gevoel voor humor het klimaatprobleem. Desondanks blijft het een feit dat er tot nog toe geen verdwaalde ijsbeer in Den Haag is gesignaleerd. Wel komen tropische insecten, zoals de Aziatische tijgermug, onze kant op. Feit is ook dat de gemiddelde temperatuur op aarde nog steeds blijft stijgen. Volgens klimaatwetenschappers wordt dit veroorzaakt door de uitstoot van broeikasgassen zoals koolstofdioxide (CO2).[1] De Europese Unie heeft zich dan ook ten doel gesteld om in de periode 2008-2012 acht procent minder CO2 uit te stoten in vergelijking met het niveau van 1990. Voor de periode daarop is het doel nog ambitieuzer: in 2020 moeten de lidstaten van de Europese Unie hun gezamenlijke uitstoot van broeikasgassen met maar liefst twintig procent hebben gereduceerd.[2]

Bijzonder aan het Europese klimaatbeleid is de methode die wordt gebruikt om  deze emissiereducties te realiseren. In 2003 trad richtlijn 2003/87/EG in werking, waarmee het European Union Emission allowance Trading System (hierna: EU ETS) in het leven werd geroepen.[3] Zoals de naam al aangeeft draait dit systeem om handel in emissierechten, het gaat dus om een marktinstrument. Nu zullen sommigen zich afvragen of een marktinstrument niet per definitie leidt tot meer in plaats van minder vervuiling. Het maken van winst en het zorgen voor een beter milieu zijn immers twee heel verschillende doelen.Volgens de EU zal emissiehandel echter wel degelijk leiden tot een beter milieu, en is het instrument bovendien efficiënter dan alternatieven zoals een belasting op CO2.

Hoe werkt emissiehandel?

Het EU ETS is het eerste grensoverschrijdende systeem voor emissiehandel ter wereld. Het gaat om een zogenaamd cap and trade systeem. Richtlijn 2003/87/EG bepaalt in artikel 9 lid 1 dat de lidstaten een maximum moeten stellen aan de totale hoeveelheid broeikasgassen die de industrie in hun land mag uitstoten. Op basis van dit plafond moeten lidstaten vervolgens ook vaststellen hoeveel iedere fabriek uitzonderlijk maximaal mag uitstoten. Deze normen wordt gebruikt om bedrijven emissierechten toe te kennen. In Nederland gebeurt dit door de Nederlandse Emissieautoriteit (hierna: NEA). De regels van het EU ETS gelden voor bedrijven waarvan de uitstoot van CO2 een bepaalde drempelwaarde overschrijdt. In Nederland kan bijvoorbeeld worden gedacht aan kolencentrales, de staalindustrie en de glastuinbouw. Deze bedrijven moeten een vergunning aanvragen bij de NEA en zijn wettelijk verplicht om hun uitstoot van CO2 te registreren (art. 4 jo. 6 richtlijn 2003/87/EG). Voor elke ton aan CO2 die wordt uitgestoten moeten vervolgens emissierechten worden ingeleverd bij de NEA, zo bepaalt artikel 6 lid 2 van de richtlijn. Als een bedrijf erin slaagt om minder CO2 uit te stoten mag het de overgebleven rechten verkopen op de markt. Grote vervuilers die meer uitstoten en dus rechten tekort komen, zullen juist rechten bij moeten kopen. Indien een bedrijf geen rechten inlevert wordt een boete opgelegd en wordt de naam van het bedrijf gepubliceerd op een zwarte lijst (art. 16 richtlijn 2003/87/EG).

De mogelijkheid om emissierechten te verhandelen op de markt zou ertoe moeten leiden dat emissiereducties worden gerealiseerd tegen zo min mogelijk kosten voor het bedrijfsleven. De kosten van emissiereducties verschillen namelijk per bedrijfstak en per bedrijf. Economische theorie gaat ervan uit dat aan het gebruik van een emissierecht zogenaamde opportunity costs zijn verbonden. Het gaat dan om de opbrengsten die een ondernemer misloopt als hij besluit om een emissierecht niet te verkopen. Een rationele ondernemer zal altijd afwegen of hij het emissierecht moet gebruiken, of dat het meer oplevert om emissies te beperken en de overgebleven rechten te verkopen. Emissiehandel zal er daarom toe leiden dat de emissiereducties die nodig zijn zullen worden gemaakt door bedrijven met de hoogste opportunity costs. Dit zijn de bedrijven die tegen relatief de laagste kosten hun uitstoot van broeikasgassen kunnen beperken. Op deze manier zou emissiehandel ervoor moeten zorgen dat klimaatdoelstellingen worden gehaald op een manier die zo min mogelijk kosten met zich meebrengt voor de industrie.[4] Dit klinkt natuurlijk als de ultieme droom van elke politicus: een beter milieu tegen zo laag mogelijke kosten. Critici hebben de laatste jaren echter aangetoond dat het systeem in de praktijk een aantal donkere kanten kent.

Kritiek op stelsel

Een van de grootste problemen van het EU ETS in de afgelopen jaren was dat lidstaten een te ruim emissieplafond vaststelden. Hierdoor hoefde het bedrijfsleven feitelijk de uitstoot van broeikasgassen helemaal niet te verminderen. Dit probleem speelde vooral in de testfase van het EU ETS, in de eerste handelsperiode die liep van 2005 tot 2007. In de tweede handelsperiode, die loopt van 2008 tot 2012, heeft de Europese Commissie geprobeerd om de nationaal vastgestelde plafonds naar beneden aan te passen. Richtlijn 2003/87/EG bood hiervoor volgens de Commissie een juridische grondslag.[5] Estland en Polen startten daarop een procedure bij het Hof van Justitie van de Europese Unie. Deze stelde de Commissie in het ongelijk.[6] De Commissie heeft beroep aangetekend tegen de uitspraken maar duidelijk is in ieder geval dat de lidstaten liever niet al te strenge normen opleggen aan het bedrijfsleven. Desondanks vonden toch emissiereducties plaats in de eerste handelsperiode, doordat de regelgeving onduidelijk was en bedrijven het zekere voor het onzekere namen.[7]

Een ander punt van kritiek is dat bedrijven de emissierechten tot nu toe kosteloos van de nationale overheden toebedeeld hebben gekregen. Bestaande bedrijven ontvangen een bepaalde hoeveelheid emissierechten, die is gebaseerd op gegevens over hun uitstoot van broeikasgassen in voorgaande jaren. Nieuwkomers krijgen een bepaalde hoeveelheid emissierechten toegewezen op basis van hun te verwachten uitstoot. Artikel 10 van de richtlijn bepaalt dat lidstaten in de periode 2008-2012 verplicht zijn om tenminste 90% van de emissierechten gratis toe te kennen aan het bedrijfsleven. De kosteloze verstrekking van emissierechten aan het bedrijfsleven leidde tot veel ophef omdat sommige ondernemingen miljoenen verdienden door de marktwaarde van hun emissierechten door te berekenen in de prijs van hun producten. Dit heeft te maken met het eerder besproken begrip opportunity costs. Indien een producent emissierechten inlevert bij een emissieautoriteit om zijn uitstoot van broeikasgas te dekken, loopt de producent het bedrag mis waarvoor hij de rechten op de markt had kunnen verkopen. Dit is een reële kostenpost die een rationele ondernemer dan ook zal doorberekenen in de kostprijs van een product. Dit verklaart waarom met name energieproducenten de afgelopen jaren de marktwaarde van de emissierechten die ze gratis van de overheid ontvingen, doorberekenden in de prijs van elektriciteit. De consument betaalde hierdoor voor de emissierechten die het bedrijfsleven zelf gratis ontving. Producenten verdienden op deze manier honderden miljoenen aan emissiehandel.[8] Deze windfall profits in het bedrijfsleven leidden tot veel publieke onrust. Consumentenorganisaties richtten hun pijlen op Brussel, en niet zonder effect. In de derde handelsperiode, die loopt van 2013 tot 2020, zal het systeem ingrijpend worden veranderd.

Veranderingen per 2013

In 2007 kwamen de lidstaten overeen dat de EU in 2020 haar uitstoot van broeikasgassen met 20% moet zien te verminderen ten opzichte van 1990. Om deze doelstelling te halen, was een aanpassing van het EU ETS vereist. Richtlijn 2003/87/EG is daarom gewijzigd door richtlijn 2009/29/EG.[9] De lidstaten zijn overeen gekomen dat de limiet op emissies vanaf 2013 door de Commissie wordt vastgesteld. Dit plafond zal jaarlijks met 1,74% dalen zodat de klimaatdoelen voor 2020 kunnen worden bereikt (art. 9 (nieuw) richtlijn 2003/87/EG). Daarnaast zal het aantal emissierechten dat gratis wordt toegekend worden verminderd. Na een overgangstermijn zouden alle bedrijven in 2020 hun emissierechten op een veiling moeten kopen. Voor de energiesector is een uitzondering gemaakt: vanwege de miljoenenwinsten in het verleden moet deze sector al vanaf 2013 alle benodigde emissierechten kopen (artt. 10 en 10bis (nieuw) richtlijn 2003/87/EG).

Toen bekend werd dat emissierechten vanaf 2013 grotendeels zullen moeten worden gekocht op een veiling, leidde dit tot heftige reacties van lidstaten, werkgeversorganisaties en vakbonden. Zij vreesden dat de Europese industrie door de kosten die moeten worden gemaakt om de emissierechten te kopen de internationale concurrentie niet meer aan zou kunnen. Men vreest dat het nieuwe EU ETS een uittocht van bedrijven naar niet-EU landen tot gevolg kan hebben. Dit zal gevolgen hebben voor de werkgelegenheid en zal leiden tot koolstoflekkage. Met koolstoflekkage wordt bedoeld dat de uitstoot van broeikasgassen niet vermindert maar slechts wordt verplaatst naar het buitenland.[10]

Artikel 10bis lid 12 (nieuw) richtlijn 2003/87/EG bepaalt dat bedrijven met een risico op koolstoflekkage tot 2020 hun emissierechten gratis krijgen toebedeeld. Onlangs presenteerde de Europese Commissie een lijst met alle bedrijfstakken die hun rechten gratis zullen ontvangen. Het gaat dan om ongeveer tweederde van de industriële productie in de EU. Hierbij zullen wel bepaalde beperkingen gaan gelden, maar hoe strikt die zullen worden toegepast is nog niet duidelijk. In ieder geval is zeker dat ook na 2013 windfall profits als gevolg van emissiehandel nog steeds tot de mogelijkheden behoren. Ook na 2013 zal de meerderheid van de Europese bedrijven immers nog steeds niet het volle pond betalen voor de benodigde emissierechten. Indien bedrijven de marktwaarde van de emissierechten wel doorberekenen in de prijs van producten, is het nog steeds mogelijk om te verdienen aan emissiehandel.

En het klimaat dan?

Uit een onlangs gepubliceerd rapport blijkt dat het EU ETS bedrijven niet stimuleert om hun uitstoot van broeikasgassen sterk te verminderen. Voor de periode 2008-2012 wordt een minuscule reductie van slechts 0,3% voorspeld. Dit hangt samen met de huidige economische recessie. Bedrijven produceren hierdoor minder, en hebben daardoor over het algemeen voldoende emissierechten om hun uitstoot mee te dekken. Sommige sectoren, met name de staal- en cementindustrie, houden door de recessie zelfs emissierechten over. Richtlijn 2003/87/EG staat deze bedrijven toe om de opgespaarde emissierechten mee te nemen naar de nieuwe handelsperiode vanaf 2013. Er wordt verwacht dat 1,8 biljoen opgespaarde emissierechten zullen worden meegenomen naar de nieuwe handelsperiode. Wetenschappers vrezen dan ook dat het bedrijfsleven ook na 2013 geen actie hoeft te ondernemen om groener te produceren.[11]

De Europese Commissie erkende onlangs dat er problemen zijn in de huidige handelsperiode, omdat het aanbod van emissierechten de vraag overtreft.[12] Een voor de hand liggende oplossing is dat het plafond voor de derde handelsperiode wordt verlaagd. De Europese regeringsleiders hebben aangegeven dat de klimaatdoelen aangescherpt zullen worden indien er een nieuw internationaal klimaatakkoord wordt bereikt. Tot nog toe hadden onderhandelingen over een internationaal akkoord echter geen succes. Sommige lidstaten, waaronder Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk zijn voorstander van een eenzijdige verhoging van de klimaatdoelen van de EU naar 30%. Andere lidstaten waaronder Italië en Polen wijzen een dergelijke verhoging echter af omdat deze te veel kosten met zich mee zou brengen.[13]

Een bijkomend probleem is dat het EU ETS zoals dat er na 2013 zal uitzien, bedrijven aanzet tot het nemen van verkeerde investeringsbeslissingen. Idealiter zou emissiehandel bedrijven moeten stimuleren om oude, vervuilende fabrieken te sluiten en over te schakelen op groenere productiemethoden. De gewijzigde richtlijn 2003/87/EC bepaalt echter dat als een fabriek sluit, de bijbehorende emissierechten vervallen (art. 10bis, leden 19 en 20). Dit leidt er volgens economen toe dat bedrijven na 2013 niet snel oude installaties zullen sluiten. De nieuwe regels kunnen er zelfs toe leiden dat bedrijven extra productiecapaciteit bouwen met als enige doel om emissierechten te ontvangen, die vervolgens kunnen worden verkocht.[14] De nieuwe regels zullen dus leiden tot juist meer fabrieken in plaats van de gewenste investeringen in groenere productiemethoden.

Conclusie

In de afgelopen jaren zijn verschillende misstanden rond het EU ETS aan het licht gekomen. Zo bleek dat energiebedrijven honderden miljoenen verdienden door gratis verkregen emissierechten door te berekenen aan de consument. Daarnaast was het plafond op emissies door de nationale overheden te laag vastgesteld. Desondanks is de uitstoot van broeikasgassen in de eerste handelsperiode wel degelijk gedaald. Het is te verwachten dat ook de klimaatdoelen voor 2012 en 2020 zullen worden bereikt. Wel is het de vraag of het Europese bedrijfsleven wel voldoende wordt geprikkeld om nu en in de toekomst groener te produceren. Er is aanleiding om te verwachten dat niet geïnvesteerd zal worden in nieuwe technologie, terwijl oude vervuilende fabrieken niet zullen worden gesloten. Dit alles is natuurlijk niet zonder gevolgen. De tekortkomingen in het EU ETS vormen een bedreiging voor zowel het milieu als voor de geloofwaardigheid van de emissiehandel in Europa.


[1] Het laatste rapport van het International Panel on Climate Change (IPCC) dateert uit 2007. Dit rapport raakte in de media in opspraak omdat het fouten bevatte. Het Planbureau voor de Leefomgeving evalueerde in opdracht van de Tweede Kamer het rapport en kwam onlangs tot de conclusie dat de belangrijkste conclusies van het IPCC ondanks de fouten overeind blijven. Zie Planbureau voor de Leefomgeving, ‘Evaluatie van een IPCC klimaatrapport’, 2010, <http://www.pbl.nl/nl/publicaties/2010/Evaluatie-van-een-IPCC-klimaatrapport.html>.

[2] In vergelijking met de uitstoot van broeikasgassen in het jaar 1990.

[3] Richtlijn 2003/87/EG van het Europees parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad, PbEU 2003, L 275/32.

[4]A. Nentjes en E.Woerdman, ‘Nieuwe emissiehandelregels schieten tekort’, ESB 2010, p. 455.

[5] De Commissie baseerde zich op artikel 9 lid 3 en criteria 1, 2 en 3 uit bijlage III bij richtlijn 2003/87/EG.

[6]HvJ EG 23 september 2009, nr. T-263/07, PbEG C223/12; HvJ EG 23 september 2009, nr. T-183/07, PbEG C 51/18.

[7]A.D. Ellerman e.a., Pricing Carbon: the European Union Emissions Trading Scheme, Cambridge: Cambridge UP 2010, 290.

[8]Naar schatting verdienden energieproducenten in Nederland tussen de 300 en 600 miljoen euro per jaar aan emissiehandel. Zie J. Sijm, K. Neuhoff en Y. Chen, ‘CO2 Cost Pass Through and Windfall Profits in the Power Sector’, Climate Policy 2006, p. 49.

[9]Richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de Gemeenschap te verbeteren en uit te breiden, PbEU 2009, L 140/63.

[10] EurActiv, ‘Social partners demand protection from ‘carbon leakage’ (14 maart 2008),  <http://www.euractiv.com/en/

socialeurope/social-partners-demand-protection-carbon-leakage/Article-170957> .

[11]D. Morris en B. Worthington, ‘Cap or trap? How the EU ETS risks locking-in carbon emissions’, Sandbag 2010, <http://sandbag.org.uk/files/sandbag.org.uk/caportrap.pdf>.

[12] Euractiv, ‘Minuscule CO2 savings expected from EU scheme’ (10 september 2010), < http://www.euractiv.com/en/climate-environment/minuscule-co2-savings-expected-eu-scheme-news-497676.>

[13] Euractiv, ‘Brussels to argue for 30% CO2 reduction target’ (3 mei 2010), <http://www.euractiv.com/en/climate-environment/brussels-argue-30-co2-reduction-target-news-493637>.

[14] A. Nentjes en E.Woerdman, ‘Nieuwe emissiehandelregels schieten tekort’, ESB 2010, p. 456.

Copy Protected by Chetan's WP-Copyprotect.