Jaargang 43 - Nummer 4,  2009 - 2010

Europees openbaar ministerie, is Europa er nu wel klaar voor?

Na de inwerking treding van het Verdrag van Lissabon op 1 januari 2010 is Spanje de eerste voorzitter van de Europese Raad. Spanje heeft daarom als taak de implementatie van dit verdrag in gang te zetten. In het verdrag zijn meerdere nieuwe bevoegdheden opgenomen, die ook betrekking hebben op de justitiële samenwerking. Een voorbeeld hiervan is de mogelijkheid een Europees Openbaar Ministerie (Europees OM) op te richten. Spanje heeft in april stappen ondernomen die de oprichting van een dergelijk Openbaar Ministerie dichter bij brengt. Dit maakt de discussie erover weer actueel. In het verleden was er veel verzet vanuit de lidstaten tegen een Europees OM. De vraag is daarom of Europa wel klaar is voor een Europees OM.

Justitiële samenwerking
Vanaf 1999 is de strafrechtelijke samenwerking binnen Europa in een stroomversnelling terecht gekomen. De Raad van Tampere vond toen plaats, door de Raad werd daar besloten dat het beginsel van wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen de hoeksteen zou worden van justitiële samenwerking binnen Europa. Tot dan toe was de samenwerking gebaseerd op rechtshulpverdragen waarin vele obstakels lagen, zoals de vereiste dubbele strafbaarheid. De ambities van de Raad van Tampere werden omgezet in daden en hebben geresulteerd in een tiental kaderbesluiten. De eerste hiervan werd in 2002 aangenomen, waarmee het Europees Aanhoudingsbevel in het leven werd geroepen.

Justitiële samenwerking binnen Europa is in een stroomversnelling terecht gekomen.

Het beginsel van wederzijdse erkenning ligt in het Verdrag van Lissabon verankerd, in artikel 82 EU Werkingsverdrag Lissabon (VWEU). Voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon werd de politiële en justitiële samenwerking ondergebracht in de derde pijler van het EU-verdrag. Alle besluiten kwamen tot stand door unanieme besluitvorming in de Europese Raad, op initiatief van een Lidstaat of de Commissie. Het meest gebruikte instrumentarium was het kaderbesluit, dit is wat betreft het resultaat verbindend maar de lidstaat is vrij om te bepalen hoe het besluit in de nationale wetgeving wordt geïmplementeerd. Echter bij het Verdrag van Lissabon is de titel over justitiële samenwerking opgenomen in de eerste pijler van het EG-verdrag. In het nieuwe EU Werkingsverdrag Lissabon, betreft dit de titel ‘Beleid en intern optreden van de EU’. Deze herstructurering brengt met zich dat nu voor de besluitvorming in beginsel de reguliere besluitvormingsprocedures gelden, codecisie en meerderheidsbesluitvorming.1

Een Europees Openbaar Ministerie
Naast een versoepeling van de besluitvormingsprocedure biedt het Verdrag van Lissabon ook enkele nieuwe mogelijkheden. De oprichting van een Europees OM is hier één van, artikel 86 VWEU legt dit vast. Het initiatief voor een Europees OM moet evenwel verder in het verleden worden gezocht.

Het Europees Parlement en de Europese Commissie hebben in de jaren ’90 opdracht gegeven tot een onderzoek naar de mogelijkheden van een Europees Wetboek van Strafrecht en Strafvordering. Dit werd gedaan met het oog op een betere bestrijding van EU-fraude. De onderzoekers boden het resultaat in 1997 aan de Raad aan. Zij stelden voor acht gespecialiseerde delictsomschrijvingen voor EU-fraude te ontwerpen. Daarnaast werd in het onderzoeksrapport voor het eerst de mogelijkheid van een Europees OM genoemd.2 Deze aanbevelingen zijn niet direct door de Raad uitgewerkt. Maar het effect van dit rapport vindt men wel terug in bijvoorbeeld de uitkomsten van de Raad van Tampere. Hier werd de oprichting van Eurojust geïnitieerd; een samenwerkingsverband voor leden van de Openbare Ministeries van de lidstaten.3 Eurojust is een lichaam dat zich vooral richt op informatie uitwisseling en geen bevoegdheid tot strafvervolging heeft.

De eerste stappen in de verwezenlijking van een Europees OM werden gezet toen de Commissie daarover in 2001 een Groenboek publiceerde. De kerngedachte binnen het Groenboek was dat Eurojust ruime bevoegdheden moet krijgen op het gebied van de justitiële samenwerking en dat de Europese Officier van Justitie een communautaire instelling moet worden met eigen bevoegdheden tot vervolging op het specifieke gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap.4

Een Europese Officier van Justitie heeft eigen bevoegdheden tot opsporing en vervolging.

Zoals hierboven is beschreven is een Europees OM een uitvloeisel van het onderzoek dat gedaan is naar aanleiding van EU-fraude. Dit is een groot probleem binnen de Europese Unie maar de aanpak daarvan laat te wensen over volgens de Commissie. Ten aanzien van fraudebestrijding is in 1999 OLAF opgericht, dat staat voor Office Européen de la Luttte Anti Fraude. Deze instelling kan zelfstandig onderzoek doen om Europese fraude en corruptie te voorkomen en aan te pakken. OLAF is opgericht onder artikel 280 EG-Verdrag. Daarin wordt bepaald dat fraude en andere activiteiten, waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, bestreden moeten worden. Echter in dit artikel wordt expliciet verboden dat de maatregelen, die worden genomen om het doel te bereiken, betrekking hebben op de toepassing van het nationale strafrecht of rechtsbedeling. Hierdoor kan het OLAF slechts administratieve controle- en handhavingsbevoegdheden uitoefenen.5 Naast dit gebrek stelt de Commissie verder dat de onderlinge samenwerking tussen lidstaten te langzaam is, dat door de verschillen in strafprocesrecht bewijs niet makkelijk in alle lidstaten gebruikt kan worden en als een zaak meerdere lidstaten treft is er vaak sprake van ongecoördineerd onderzoek. Een centraal georganiseerde aanpak van EU-fraude in de vorm van een Europees OM zou hier de oplossing bieden.6

In het Groenboek wordt voorgesteld dat er één Europees Officier van Justitie is met daarvan afgevaardigde officieren in de lidstaten. Al deze officieren moeten hun bevoegdheden op het grondgebied van de lidstaat kunnen uitoefenen. Wat betreft de procedurele regelingen geldt het nationale recht. Denk aan de voorgeleiding aan de Officier van Justitie of de machtiging voor bepaalde bevoegdheden door de Rechter Commissaris. Hierbij is wel de wederzijdse erkenning het uitgangspunt, dus alle beslissingen die worden genomen in het kader van het strafonderzoek hebben in alle lidstaten direct rechtskracht. Dit brengt ook met zich dat al het bewijs dat is vergaard in elke lidstaat kan worden gebruikt in het strafproces.

Bij de lidstaten werd dit voorstel niet positief ontvangen en er werd felle kritiek geuit. Veel landen waaronder Ierland, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk vonden de oprichting van een Europees OM veel te vroeg. Eerst zou gekeken moeten worden hoe Europol en Eurojust zich zouden ontwikkelen. Daarnaast waren er al andere maatregelen getroffen om de EU-fraude te bestrijden, deze kregen geen kans hun effectiviteit te bewijzen indien er direct een Europees OM zou komen.7 Nederland was overigens in haar reactie op het Groenboek zeer mild in vergelijking met deze landen.8

Door deze kritiek was de Commissie echter niet uit het veld geslagen maar bleef bij haar standpunt. In een vervolgrapport naar aanleiding van de reacties op het Groenboek benadrukte zij nogmaals het belang van het oprichten van een Europees OM. De Commissie stelt hierin ook voor de oprichting van het Europees OM op te nemen in de Europese Grondwet. Dit is ook gebeurd, ondanks de kritiek die er door staten is geuit. De Grondwet is uiteindelijk niet aangenomen maar het Verdrag van Lissabon wel.

De oprichting van een Europees Openbaar Ministerie
In de Grondwet werd in het artikel betreffende het Europees OM verder gegaan dan de visie van de Commissie in het Groenboek. Het Europees OM zou, indien het werd opgericht, ook bevoegd zijn ten aanzien van zware misdrijven die de belangen van lidstaten zouden schenden. Het werd dus niet beperkt tot de misdrijven met betrekking tot financiële belangen van de EU.9 In het Verdrag van Lissabon is een minder vergaand artikel opgenomen. In eerste instantie zal het Europees OM kunnen worden opgericht met bevoegdheden ten aanzien van strafbare feiten die de financiële belangen van EU raken.10 In lid vier van het desbetreffende artikel wordt de mogelijkheid gegeven deze bevoegdheden, indien wenselijk, uit te breiden ter bestrijding van ernstige criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie.

Het voorstel van de Commissie tot oprichting van een Europees Openbaar Ministerie werd niet positief ontvangen door de lidstaten.

De mogelijkheid om een Europees OM te vormen is geen verplichting, maar een discretionaire bevoegdheid van de Raad. De Raad kan hiertoe besluiten met eenparigheid van stemmen. Maar Spanje, als huidige voorzitter van de Raad, laat er geen gras over groeien en heeft een mededeling uitgevaardigd waarin gevraagd wordt om na te denken over twee vragen, namelijk:
– Wat is de meest geschikte procedure voor de effectieve implementatie van artikel 86 VWEU?
– Is het gepast om bij de start van de bovenstaande procedure ook meteen de mogelijkheid de bevoegdheden van het Europees OM uit te breiden mee te nemen?

Een Europees OM lijkt dus daadwerkelijk vorm te gaan krijgen, elf jaar na het eerste initiatief daartoe. De kritiek die veel landen gaven was, zoals gezegd, dat het op dat moment te vroeg was om een dergelijke instelling op te richten. Dit zal na elf jaar misschien anders zijn, maar dat zegt niet dat een Europees OM in de huidige tijd positief zal worden ontvangen. Op 21 april jl. liet de SP aan de Minister van Justitie Hirsch Ballin weten fel gekant te zijn tegen een Europees OM. Volgens Kamerlid Van Velzen is het een stap in de verkeerde richting. Zij vindt een Europees OM dat zelfstandig kan gaan vervolgen en opsporen onacceptabel.11 Nu zijn er ook politieke partijen die een Europees OM wel als positieve ontwikkeling zien in de bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit, zoals GroenLinks.12 Hoewel dit waar kan zijn, zijn er nog voldoende praktische en juridische obstakels bij de oprichting van een Europees OM.

Huidige knelpunten
Het huidige idee behelst het behoud van nationaal strafprocesrecht. Het is om deze reden lastig materiële normen in alle lidstaten gelijk te laten gelden. Elke lidstaat heeft een eigen strafvorderlijke cultuur en strafvorderlijk rechtsstelsel, dit zal grotendeels niet worden aangepast. De Commissie meent problemen op dit gebied te voorkomen, door te bepalen dat verkregen bewijs in onderzoeken bij het Europees Openbaar Ministerie voor de rechtbank van elke lidstaat toelaatbaar is. Zij heeft hiervoor gekozen om ‘forumshopping’ door de Europese Officier van Justitie te voorkomen. Deze zal anders de vervolging laten plaats vinden waar de meest ruime onderzoeksbevoegdheden kunnen worden toegepast. Echter de regeling van de Commissie speelt ‘forumshopping’ door opsporingsambtenaren in de hand. De opsporingsambtenaren die bij een onderzoek betrokken zijn zullen voor de bewijsvergaring een lidstaat kiezen waar bij opsporingsbevoegdheden de minst strenge eisen gelden, aangezien het bewijs uiteindelijk in elk land toelaatbaar is.13

De SP vindt de oprichting van een Europees Openbaar Ministerie onacceptabel.

Ook zal de toelaatbaarheid van bewijs, ongeacht in welke lidstaat het verkregen is, zelf op weerstand stuiten. Er bestaan grote verschillen tussen de lidstaten in de manier van bewijsvergaring en de waarborgen die daarvoor gelden. Een voorbeeld dat dit goed illustreert betreft het bewijs dat door middel van criminele burgerinfiltranten is verzameld. In Nederland geldt in beginsel een verbod op het inroepen van de bijstand van dergelijke infiltranten, tenzij er sprake is van een zeer uitzonderlijke zaak waarbij zwaarwegende belangen in het geding zijn.14 Echter in andere landen worden deze infiltranten ruim ingezet. De Nederlandse politiek zal met het gebruik van dergelijk verkregen bewijs in een Nederlands strafproces niet blij zijn.15

Een praktisch punt dat voor problemen kan zorgen is de structuur die door de Commissie wordt voorgesteld. De afgevaardigden van de Europese Officier van Justitie zullen worden ondergebracht bij de Openbare Ministeries van de lidstaten. De taak van de Europese Officier van Justitie wordt hierdoor bijna onmogelijk omdat hij geen zeggenschap heeft over de inzet van mensen en middelen. Hiervoor is hij afhankelijk van de toegefelijkheid van de nationale opsporingsdiensten. Indien er een afweging moet worden gemaakt tussen de inzet voor een nationaal of een Europees onderzoek zal deze toch snel in het voordeel van de eerste uitvallen.

Gebruik van bewijs dat door criminele burgerinfiltranten in een andere lidstaat is verzameld zal in de Nederlandse politiek niet goed worden ontvangen.

Een oplossing voor deze problemen zou kunnen worden geleverd door een Europees Wetboek van Strafprocesrecht. Dit brengt met zich dat met betrekking tot de zaken waar het Europees OM rechtsmacht heeft in de gehele Europese Unie dezelfde processuele regels gelden. Dit voorkomt ‘forumshopping’ en de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid worden hierdoor gewaarborgd. Tevens zou kunnen worden gekeken naar een Europese opsporingsdienst. In dat geval heeft de Europese Officier van Justitie eigen mankracht tot zijn beschikking en is er dus geen sprake meer van afhankelijkheid van de nationale politiekorpsen.16

Slotsom
Het heeft lang geduurd tot er daadwerkelijk een initiatief is gekomen tot de oprichting van een Europees OM. De justitiële samenwerking heeft sinds 1999, toen een dergelijk Openbaar Ministerie voor het eerst genoemd werd, een grote ontwikkeling doorgemaakt. Onder meer zijn er kaderbesluiten aangenomen die de onderlinge samenwerking bevorderen en Eurojust is opgericht. Dit zou kunnen betekenen dat Europa inmiddels toe is aan een nieuwe instelling met verdergaande bevoegdheden om EU-fraude en grensoverschrijdende criminaliteit aan te pakken. Maar aan de uitwerking van een Europees OM kleven nog veel bezwaren. De problematiek van het ‘forumshopping’ en de toelaatbaarheid van bewijs dat in andere lidstaten is vergaard zal moeten worden aangepakt. Daarnaast zal gekeken moeten worden of het onderbrengen van afgevaardigde Europese Officieren van Justitie bij de nationale opsporingsdiensten, de beste mogelijkheid is om het Europees OM te organiseren.

Hoe het Europees OM uiteindelijk vorm zal worden gegeven, zullen we in de komende maanden gaan ontdekken. Spanje zal hierin het voortouw nemen en kan alsnog afwijken van de structuur die door de Commissie is voorgesteld. Eén ding is zeker: er moeten nog veel stappen worden genomen om tot een goed werkend Europees OM te komen, waar alle lidstaten mee akkoord kunnen gaan.

Een Europese Officier van Justitie zal niet kunnen functioneren als hij voor de inzet van mankracht afhankelijk is van de nationale opsporingsdiensten.

Copy Protected by Chetan's WP-Copyprotect.