Jaargang 44 - Nummer 4

Gokken op liberalisering: een onderzoek naar de liberalisering van de kansspelmarkt

Tekst Eveline van der Slikke

Tot op de dag van vandaag balanceert de kansspelmarkt op de rand van legaliteit en illegaliteit. Legaliteit vanwege de verregaande regulering door de overheid, illegaliteit omdat zich ook veel activiteiten buiten het gereguleerde kansspelaanbod ontplooien. Een nieuw wetsvoorstel doet de gokwereld op zijn grondvesten schudden vanwege de plannen voor liberalisering van de kansspelmarkt. Wat is de visie van dit nieuwe kansspelbeleid en welke maatregelen dienen getroffen te worden? Een eeuwenlange traditie van kansspelregulering is aan dit wetsvoorstel vooraf gegaan. Wat is de lering die hieruit getrokken mag worden?

De vraag naar kansspelen bestaat al eeuwenlang. De kansspelmarkt is een brede markt die niet alleen wordt beheerst door het casino en speelautomatenhallen: ook de Staatsloterij en Postcodeloterij, de bingo in het buurthuis en elke willekeurige voetbalpoule maken er deel van uit. Een trend die de laatste jaren ook flink heeft doorgezet is het gokken op internet. Vooral het pokeren achter de computer heeft een grote vlucht genomen. Het is algemeen bekend dat gokspelen een aantal risico’s met zich meebrengen. Het gaat dan met name om gokverslaving en het in de hand werken van criminaliteit door bijvoorbeeld witwaspraktijken.  Daarnaast bestaat voor veel mensen het beeld van rokerige kelders waar je hardhandig wordt weggewerkt wanneer de opgelopen schulden niet meer worden voldaan.

Historie kansspelen
Al vóór 1800 werden de eerste verboden ten aanzien van gokspelletjes opgesteld en werden er ‘loterij-octrooien’ verleend om toezicht te kunnen houden op het kansspel.[1] Gokken werd op één lijn gesteld met prostitutie, drank en drugs. In het begin van de twintigste eeuw is onder het mom van ‘het beteugelen van de volksspeelhartstocht’ de Loterijwet tot stand gekomen.[2]
Hierin werd omschreven welke vormen van loterijspelen waren toegestaan en waarvoor een vergunning kon worden afgegeven. Omdat de loterij niet de enige vorm van gokken was, werd ook in het Wetboek van Strafrecht een artikel opgenomen dat het ‘hazardspel’ strafbaar stelde. De Hoge Raad moest er aan te pas komen om dit begrip in te vullen en het hazardspel te onderscheiden van de loterij. De criteria die hierbij geformuleerd werden: “1) de gelegenheid moet in het normale spraakgebruik worden aangemerkt als ‘spel’; 2) enig actief optreden van de deelnemers is vereist en 3) er dient sprake te zijn van een spelgemeenschap, waarbij de deelnemers met elkander in wedijver treden en de spanning van het spel verhogen”.[3] Kenmerkend voor alle regelgeving die in al die jaren is ontstaan, is dat het ‘aanbieden en exploiteren’ aan banden werd gelegd. Men moet er van overtuigd zijn geweest dat het verbieden van het gokken op zich, niet de juiste weg zou zijn om te bereiken dat de risico’s van kansspelen worden ingeperkt.

Omvang kansspelmarkt
De rechtspraak van de Hoge Raad was slechts het startsein voor de discussie over de vraag wanneer sprake is van een kansspel dan wel van een behendigheidsspel. Zo bestaat er al jarenlang onenigheid over de vraag in welke categorie poker valt.[4] Kenmerkend aan een kansspel is dat de winnaar wordt bepaald zonder dat de deelnemers een overwegende invloed kunnen uitoefenen op de einduitslag. Beslissend hierbij is welke resultaten de grote meerderheid van de spelers in de praktijk van het spel halen. De kansspelmarkt kan worden ingedeeld in de categorieën loterijen, sportprijsvragen en lottospelen, paardenwedden, speelautomaten en casinospelen. Daarnaast zijn er nog overige spelen als de bingo, winkelweekacties en prijsvragen.

Zoals gezegd wordt in de wetgeving de exploitatie van kansspelen aan banden gelegd. De huidige Wet op de kansspelen (verder: Wok) maakt echter in artikel 2 sub a een uitzondering wanneer het gaat om een besloten kring. De jurisprudentie heeft in de afgelopen jaren duidelijk gemaakt dat het niet eenvoudig is om de omvang van een ‘besloten kring’ te bepalen. Het lijkt logisch dat hieronder de huiselijke kring valt, maar hoe zit het met een pokertoernooi in de kroeg? In ieder geval is duidelijk geworden dat een door de KNVB georganiseerde voetbalpool met 400.000 leden-deelnemers niet meer als een besloten kring kan worden aangemerkt.[5]

Huidig kansspelbeleid in Nederland
Met het huidige kansspelbeleid wordt gestuurd op regulatie en controle door de overheid op het aanbod van kansspelen. De gedachten hierachter zijn het voorkomen van kansspelverslaving, de bescherming van de consument en het tegengaan van criminaliteit en illegaliteit.[6] De Wok, die dateert van 1964, verbiedt het aanbieden van kansspelen zonder daartoe verleende vergunning. Vrijwel alle vergunninghouders dienen op grond van de gestelde vergunningvoorwaarden een deel van de opbrengst af te dragen aan de Staat of goede doelen. Zo draagt Holland Casino bij aan de Staatskas en sponsort de Postcodeloterij een groot aantal goede doelen.

Het toezicht op de kansspelmarkt is tegenwoordig geconcentreerd bij het Ministerie van Justitie, de verantwoordelijkheid voor het beheer van de Staatsloterij en Holland Casino ligt bij het Ministerie van Financiën. Naast Justitie als toezichthouder is in 1996 het ‘College van toezicht op de kansspelen’ belast met toezicht en advisering over het verlenen van vergunningen.

Kritiek
Met name het monopoliebeleid is al jaren onderwerp van kritiek vanuit de samenleving. Deze kritiek is er vooral op gericht dat de overheid volgens een dubbele moraal handelt. Aan de ene kant wordt er een restrictief beleid gevoerd, maar aan de aan de andere kant vloeit een groot gedeelte van de opbrengst uit de goksector rechtstreeks in de staatskas. Toen Holland Casino in de gelegenheid werd gesteld om tot nieuwbouw van twee vestigingen over te gaan zagen veel mensen dit als dubbelspel.

Blik op Europa
In Europees verband is weinig kansspelwetgeving geharmoniseerd en er is veel ruimte overgelaten aan de nationale overheden om het beleid omtrent kansspelen in te vullen. Dit blijkt ook uit de verschillende kansspelculturen in de lidstaten. Voor België is het uitgangspunt van het kansspelbeleid het beschermen van de kansspelers. Er geldt een vergunningsplicht voor kansspelaanbieders, het beleid geeft maatregelen ter bescherming van gokkers en er zijn overtredingen van de kansspelenwet strafbaar gesteld. Er is een Kansspelcommissie opgericht die een toezichthoudende rol heeft ten aanzien van de speelgelegenheden. Het Verenigd Koninkrijk kent een relatief open kansspelmarkt. Er moet een vergunning worden verleend waar strenge eisen aan zijn gesteld, maar in principe kan iedereen kansspelen ontwikkelen en exploiteren. Het toezicht op de markt wordt uitgeoefend door de National Lottery Commission en de Gaming Board. Zweden kent een typische vorm van het aanbieden van kansspelen: de restaurantcasino’s. Het gaat vooral om het dineren, maar er kan ook met beperkte inzet worden gespeeld bij verschillende kansspelen. Zwitserland is in Europa een enigszins vreemde eend in de bijt. Waar tot 1993 casinospelen grotendeels verboden waren, zijn er sinds de invoering van de Wet op de Casinospelen pas in 2001 casino’s geopend. Zelfs speelautomaten mogen alleen nog binnen casino’s staan. Het toezicht wordt ook hier uitgevoerd door een kansspelcommissie.[7]

Het Verdrag van Lissabon (verder: VEU) is van invloed op de ontwikkeling van de kansspelmarkt in de afzonderlijke lidstaten. Zoals gezegd is er een discretionaire bevoegdheid voor lidstaten ten aanzien van het invullen van het beleid. Er zijn echter grenzen die zijn aangestipt door het Hof van Justitie van de Europese Unie (verder: HvJ). Het aanbieden van kansspelen wordt door het HvJ gezien als ‘dienst’ in de zin van het VEU.[8] Wanneer nationaal beleid een beperking inhoudt van het vrij verkeer van diensten, dient de belemmering te worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang.[9] De Nederlandse rechtspraak heeft bevestigd dat de huidige nationale regelgeving in overeenstemming is met het Europese recht.[10]

De nieuwe plannen
Met name de opkomst van het aanbieden van kansspelen op internet, denk aan poker, vereist een modernisering van onze huidige kansspelenwet. De huidige regering wil het kansspelbeleid dan ook op de schop nemen met het oog op een veilig en verantwoord aanbod van kansspelen. Een andere doelstelling van het nieuwe beleid is het beschermen van de burger tegen het risico van kansspelverslaving, met in het achterhoofd de eigen verantwoordelijkheid van enerzijds spelaanbiedende bedrijven en deelnemers aan kansspelen anderzijds.[11]

De maatregelen die de minister daarbij voor ogen heeft zijn: a) bevordering van de marktwerking door concurrenten toe te laten; het monopolie moet verdwijnen, b) consistente, transparante en non-discriminatoire wijze van vergunningverlening met een toezichthouder en c) nieuwe kansspelvormen – zoals via internet – wettelijk reguleren. Deze maatregelen laten duidelijk een nieuwe ontwikkeling zien. Waar het huidige beleid vooral ziet op het beperken van het aanbod, verschuift dit duidelijk naar het vormen van toezicht en het stellen van regels om de ongewenste risico’s van kansspelen in te perken.

Verdwijnen monopolie
Er is een aantal monopolisten op de kansspelmarkt. Bijvoorbeeld Holland Casino voor de speelcasino’s, de Staatsloterij voor de loterijen en Scientific Games Racing B.V. voor de weddenschappen op paardenrennen. Staatssecretaris Teeven van Justitie heeft aangegeven te willen onderzoeken wat de gevolgen zijn van het toelaten van meerdere aanbieders op deze markt. Het gaat hier dan om het liberaliseren van de kansspelmarkt. Er moet onder meer worden gekeken onder welke voorwaarden dat gebeurt en hoeveel bedrijven uiteindelijk in deze branche mogen toetreden. Mogelijk is ook de privatisering van Holland Casino hierbij aan de orde. Momenteel is Holland Casino eigendom van de overheid, maar in een potentieel geliberaliseerde markt is het wellicht aan de orde om Holland Casino te verkopen.

Het is de vraag of concurrentie op deze markt ook daadwerkelijk wenselijk is. Belangen van betrokken bedrijven en organisaties zullen zich op andere aspecten richten, zoals een aantrekkelijke uitgaansgelegenheid zijn en blijven en daarnaast spelers binnenhalen. Waar het voor bijvoorbeeld Holland Casino nu mogelijk is om zeer veel inspanning te steken in het preventiebeleid ten aanzien van gokverslaving, is het nog maar de vraag of dit onder de marktwerking ook nog als belangrijkste punt op de agenda staat. Om nog maar niet te speculeren over de grote reclameposters en vele spotjes op tv die bezoekers moeten trekken. Elk bedrijf zal rendabel moeten blijven en dat kan slechts door het genereren van voldoende bezoekersaantallen. De Tweede Kamer heeft zich dan ook uitgesproken over het belang van strak toezicht en stringente handhaving op deze ontwikkeling.[12] Er zullen dus ook regels moeten worden gesteld omtrent reclame. Er is hier een goede vergelijking te trekken met de tabaksindustrie.

Strikt vergunningenstelsel en toezicht
Middels het vergunningenstelsel moet worden tegemoetgekomen aan het wenselijke beschermingsniveau door het stellen van strenge regels. Een vergunninghouder zal aan een duidelijk, maar streng eisenpakket moeten voldoen voordat de vergunning wordt afgegeven. Het vergunningstelsel moet zich toespitsen op de vraag in de markt. De voorwaarden die zullen worden gesteld zijn gericht op integriteit en handelswijze van de aanvrager. Ook speelt de verhouding tussen fysiek en online kansspelaanbod op dat moment een rol bij het al dan niet verlenen van een vergunning.

Een belangrijk voorstel is het instellen van een zogenaamde Kansspelautoriteit (verder: Ksa) als toezichthouder. Het moet een daadkrachtig orgaan zijn dat verantwoordelijk is voor het afgeven van vergunningen, het geven van voorlichting en informatie, het toezicht op de naleving van de kansspelregelgeving en de handhaving daarvan. Ter ondersteuning moet de Ksa over handhavinginstrumenten gaan beschikken Hierbij wordt gedacht aan bestuursrechtelijke sancties en in de laatste plaats aan de inzet van het strafrecht als ultimum remedium.[13]

Wettelijke regulatie nieuwe kansspelen
Naar aanleiding van het eindrapport van de Adviescommissie Kansspelen via Internet is duidelijk geworden dat het gokken via internet een grote groei heeft doorgemaakt. Het overgrote deel van het aanbod is niet legaal en heeft betrekking op de spelvariant poker. In het rapport zijn aanbevelingen gedaan om een nieuw ‘internetregime’ in het leven te roepen

Het gokken via internet is vrij toegankelijk en daarmee zeer laagdrempelig voor potentiële spelers. Het risico op kansspelverslaving wordt hiermee dan ook eigenlijk vergroot. Er zullen waarborgen moeten worden gesteld om ook hier de controle, zoals deze bij de fysieke spelaanbieders wordt gehandhaafd, te kunnen toepassen en garanderen. Dat lijkt nog niet zo eenvoudig, omdat kwetsbare spelers geen houvast meer hebben wanneer zij een gokwebsite bezoeken. Gedacht kan worden aan het door de speler stellen van speel- en verlieslimieten en het monitoren van speelgedrag.

Conclusie
Al eeuwenlang is men zich bewust van de risico’s die kansspelen met zich meebrengen. Daar tegenover staat dat de mens toch gek is op het wagen van een gokje. De wetgeving die in de loop der jaren is ontstaan heeft zich dan ook vooral gebaseerd op het reguleren van het aanbod van de kansspelen. De rage van internetgokken heeft politiek Nederland geprikkeld om toe te werken naar nieuwe regelgeving. Afscheid van het monopolie en uitbreiding van het vergunningstelsel is hierbij een van de belangrijkste veranderingen waar het wetsvoorstel op ziet. De discussie over het feit dat Holland Casino en de Staatsloterij staatsdeelnemingen zijn wordt hiermee uit de weg gegaan. Het lijkt echter nog niet zo eenvoudig om de touwtjes strak in handen te houden wanneer de liberalisering van de kansspelmarkt een feit wordt. Toch houdt men op deze manier vast aan de regulatie van de exploitatie zoals die al eeuwenlang stand heeft gehouden. Het door staatssecretaris Teeven ingestelde onderzoek naar de mogelijkheden van marktwerking binnen de kansspelsector zal echter nog wel duidelijkheid moeten scheppen over de exacte vormgeving van eventueel nieuw beleid!


[1] A. van ’t Veer, H. Moerland en C. Fijnaut, Gokken in drievoud, Facetten van deelname, aanbod en regulering, Gouda Quint, Arnhem 1993, p. 110.

[2] A. van ’t Veer, H. Moerland en C. Fijnaut, Gokken in drievoud, Facetten van deelname, aanbod en regulering, Gouda Quint, Arnhem 1993, p. 116.

[3] HR 18 mei 1932, NJ 1932; HR 11 december 1951, NJ 1952,368.

[4] In 1998 is door de Hoge Raad uitgemaakt dat poker een kansspel is. Zie HR 3 maart 1998, NJ 1999,59. De discussie is echter blijven bestaan onder zowel juristen als pokerspelers en –aanbieders.

[5] HR 20 oktober 1953, NJ 1954, 51.

[6] Kamerstukken II, 2010/11, 24 557, nr. 124, p. 1.

[7] Rapport Wils & Oostdijk 2005, Toezicht op kansspelen, inventarisatie van toezichtarrangementen in Europa, Leiden, 19 december 2005.

[8] Zaak C-275/92, Schindler, r.o. 37.

[9] Zaak C-243/01, Gambelli e.a., r.o. 60.

[10] HR 18 februari 2005, NJ 2005, 404.

[11] Kamerstukken II, 2010/11, 24 557, nr. 124, p. 2-3.

[12] Algemeen overleg Commissie voor Veiligheid en Justitie, 13 april 2011.

[13] Kamerstukken II, 2010/11, 24 557, nr. 124, p. 7.

Copy Protected by Chetan's WP-Copyprotect.