Jaargang 44 - Nummer 1

HET WK BID – Zet Nederland zichzelf buitenspel?

De strijd om de organisatie van het WK 2018 of 2022 is in al haar hevigheid losgebarsten. Samen met België heeft Nederland zich kandidaat gesteld als organisator van dit evenement. In zijn poging om de FIFA, de wereldvoetbalbond, te paaien heeft de Nederlandse regering een zeer uitgebreide belastingvrijstelling voor de FIFA in petto. De vraag is echter of een dergelijke vrijstelling in strijd is met het Europeesrechtelijke verbod op staatssteun. De onduidelijke juridische status van deze vrijstelling kan grote gevolgen hebben voor de kansen van Nederland om het WK binnen te halen, waarbij de FIFA zelfs het risico loopt dat de organisatie het gehele bedrag dat zij met de vrijstelling heeft binnengehaald moet terugbetalen. In dit artikel zal worden bekeken in hoeverre de kans dat Nederland het WK mag organiseren gevaar loopt.

Voordat er nog maar één bal getrapt is op het wereldkampioenschap voetbal van 2018 of 2022 (hierna: het WK), strijden verschillende landen om de gunst van de FIFA. De wereldvoetbalbond zal namelijk in december bepalen in welk land, of welke landen, het WK zal worden gespeeld. Hoewel Nederland en België zich samen kandidaat hebben gesteld voor het WK, zal ik mij in dit artikel beperken tot Nederland alleen. Het is Nederland er bijzonder veel aan gelegen dat het WK voetbal binnen wordt gehaald. In het WK-bidbook, waarin de plannen van de potentiële organisatoren van het WK zijn neergelegd, heeft de Nederlandse regering namelijk een volledige belastingvrijstelling toegezegd aan de FIFA[1]. Deze organisatie heeft zoveel macht verworven dat zij dergelijke vrijstellingen kan eisen. Sterker nog: de FIFA wil alleen met landen praten over de kanditatuur wanneer zij een soortgelijke algemene belastingvrijstelling garanderen. Dit is de reden dat ook andere landen, zoals Spanje en Portugal, een zeer uitgebreide belastingvrijstelling in hun bidbook hebben opgenomen. In grote lijnen houdt de door Nederland toegezegde belastingsvrijstelling in dat de FIFA wordt vrijgesteld van iedere rijksbelasting en dat er geen lokale belasting hoeft te worden betaald.[2] Dit betekent bijvoorbeeld dat de FIFA geen btw hoeft af te dragen over de verkochte kaartjes, dat geen inkomstenbelasting hoeft te worden afgedragen door de werkenemers van de FIFA en dat er geen winstbelasting hoeft te worden betaald. Echter: niet alleen de FIFA profiteert van deze ruime vrijstelling. Werknemers van de KNVB zijn, als partner van de FIFA, ook vrijgesteld van hun verplichting om inkomstenbelasting af te dragen aan de fiscus. De vraag is of een land dat het WK wil organiseren zoveel toezeggingen zou moeten doen. Dit is echter een politieke vraag, waar ik op deze plaats aan voorbij zal gaan. Ook onder juristen heeft de toegezegde vrijstelling een hoop stof doen opwaaien. Zo is discussie ontstaan over de vraag of de vrijstelling wel mogelijk is in de huidige Europese en Nederlandse belastingwetgeving. Niet alleen fiscalisten zetten hun vraagtekens bij het WK-bid: ook juristen kijken met meer dan gemiddelde belangstelling naar het WK-bidbook, omdat de belastingvrijstelling mogelijk in strijd is met het verbod op staatssteun, zoals neergelegd in artikel 107 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Om een beeld te schetsen van de manier waarop Nederland de belastingvrijstellingen heeft vormgegeven, zal ik hieronder ingaan op de vrijstelling van de btw. Vervolgens zal ik de voorwaarden van artikel 107 VWEU nalopen om te zien of aan de voorwaarden van dit artikel wordt voldaan. Tot slot zal ik aandacht besteden aan de mogelijke consequenties voor de Nederlandse kandidatuur.

BTW-vrijstelling

Allereerst zullen we de btw nader bekijken. Nederland heeft bij haar belastingwetgeving rekening te houden met de Europese BTW-Richtlijn.[3] Op grond van deze richtlijn is Nederland verplicht om btw te heffen. De nationale regels met betrekking tot de btw zijn neergelegd in de Wet op de omzetbelasting. Op basis van deze wet is de FIFA verplicht om in Nederland btw te betalen. Dit blijkt uit artikel 6d van de Wet op de omzetbelasting[4], dat bepaalt dat  diensten die samenhangen met een sportieve activiteit geacht worden plaats te vinden op de plek waar die activiteiten plaatsvinden. Voor de wedstrijden op het WK die in Nederland worden gespeeld, welke aan te merken zijn als diensten die samenhangen met de organisatie van een sportevenement, zal in Nederland btw moeten worden betaald. Tevens bepaalt artikel 11.1.e sub 1 Wet op de Omzetbelasting dat het verlenen van toegang tot wedstrijden een met btw belaste dienst is. Over de verkochte kaartjes dient dus ook in Nederland btw te worden betaald.

Nu vastsstaat dat de door de FIFA te leveren diensten in Nederland btw-plichtig zijn, kan verder worden gekeken naar het Nederlandse btw-systeem. Dit systeem is erop gericht dat de leveranciers van goederen en dienstverleners (die een dienst verlenen die met btw-belast is) de btw aan hun afnemers in rekening brengen. Men spreekt in dit geval van ‘output-btw’.[5] Deze btw dienen zij af te dragen aan de fiscus. Echter: wanneer zij vervolgens goederen verkopen of diensten leveren aan consumenten dienen zij daarover ook weer btw te rekenen. De btw die de consument uiteindelijk betaalt wordt ‘input-btw’[6] genoemd. De input-btw is vervolgens in beginsel aftrekbaar van de output-btw.  De consument die een kaartje koopt voor een wedstrijd op het WK in Nederland zal dus uiteindelijk degene zijn die de btw draagt, waarna de FIFA dit bedrag afdraagt aan de fiscus.

Om aan de eisen van de FIFA tegemoet te komen, heeft het WK-bidbook een algemene btw-vrijstelling voor ogen. De FIFA en alle ondernemingen die aan haar en haar partners goederen of diensten leveren, dienen te worden vrijgesteld van de plicht tot het afdragen van btw. Het betreft een zeer ruime vrijstelling, die niet alleen geldt voor de FIFA zelf. Hier steekt meteen het eerste probleem de kop op. Op grond van de eerder genoemde Europese richtlijn is Nederland namelijk verplicht om BTW te heffen over de kaarten die worden verkocht gedurende het WK.[7] Om de btw-vrijstelling in Nederland toe te passen, zal de bestaande belastingwetgeving moeten worden aangepast. Hoewel in een eerder stadium werd ontkend dat de Nederlandse belastingwetgeving dient te worden aangepast, heeft demissionair minister Klink in antwoord op kamervragen gezegd dat in Nederland weldegelijk wijzigingen aangebracht moeten worden in de belastingwetgeving.[8] De vraag is echter of dit mogelijk is, gelet op de Europese regelgeving.[9] Minister Klink heeft al laten weten dat de BTW-Richtlijn niet toestaat dat de FIFA btw-vrijstelling wordt verleend.[10] Dit heeft minister De Jager van financiën ook onder ogen gezien, zo was kort en bondig te lezen via Twitter: “Fifa krijgt geen BTW vrijstelling: mag niet in EU (…)”.[11] De FIFA zal dus wel degelijk btw moeten berekenen over de verkochte toegangskaartjes en deze ‘output-btw’ moeten afdragen aan de Nederlandse fiscus.

Om dit ‘probleem’ op te lossen heeft de Nederlandse regering het volgende toegezegd in het WK-bidbook: “Should any of the parties listed in this Guarantee suffer any direct and/or indirect imposition of Taxes as envisaged herein pursuant to the noncompliance with this Guarantee, the Netherlands shall indemnify and hold them harmless up to the amount of such Tax”.[12] Dit betekent dat de Nederlandse overheid de FIFA schadeloos zal stellen in geval zij de toegezegde vrijstelling niet mag toepassen (wat dus het geval zal zijn). Concreet houdt deze toezegging in dat de Nederlandse staat de ‘output-btw’, die zij van de verkopers van toegangskaartjes heeft ontvangen, terug zal betalen aan de FIFA. Kortom: het bedrag dat de FIFA aan de fiscus aan btw heeft afgedragen, zal door de Nederlandse staat netjes en spoedig worden terugbetaald. Een dergelijke belastingteruggaaf aan de FIFA leidt tot winst, welk bedrag overigens verderop in het WK-bidbook is vrijgesteld van winstbelasting (!). Linksom of rechtsom: de FIFA moet er altijd beter van worden, zo moet de Nederlandse overheid hebben gedacht.

Echter: zo simpel liggen de zaken niet. De hierboven beschreven belastingteruggaaf kan namelijk staatssteun opleveren van de Nederlandse staat aan de FIFA. De Europese Commissie zal dienen te beoordelen of daadwerkelijk sprake is van staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU. Hieronder zal ik de criteria van dit artikel langslopen om te beoordelen hoe realistisch dit gevaar is.

Staatssteun

In artikel 107 VWEU is bepaald dat sprake is van staatssteun als aan de volgende criteria wordt voldaan:

De steun wordt door de staat verleend of met overheidsmiddelen bekostigd;

  1. Deze steun levert bedrijven een niet-marktconform voordeel op;
  2. Het voordeel is selectief, wat betekent dat deze ten goede komt aan één onderneming of aan een selecte groep ondernemingen;
  3. Het voordeel moet de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen;
  4. De intracommunautaire handel moet ongunstig worden beïnvloed.

Staatsmiddelen

Bij het onderwerp staatssteun denkt men in het algemeen aan een situatie waarin de staat een subsidie verleent aan bepaalde ondernemingen. Het begrip ‘steun’ heeft echter een algemenere strekking dat alleen subsidies. Gezien het feit dat tegen beschikkingen van de Commissie beroep kan worden ingesteld bij het Hof van Justitie EG (hierna: het Hof), bestaat veel rechtspraak over deze materie. Zo heeft het Hof bepaald dat niet alleen positieve prestaties (zoals subsidies) onder het begrip ‘steun’ vallen, maar dat “ook maatregelen welke (…) de lasten verlichten, die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor -zonder nog subsidies in de strikte zin van het woord te zijn- van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden. Een maatregel waarbij de overheid een bepaalde onderneming een belastingvrijstelling verleent die, hoewel in dat kader geen staatsmiddelen worden overgedragen, de financiële positie van de begunstigden verbetert ten opzichte van andere belastingplichtigen, is bijgevolg als een steunmaatregel van de staat in de zin van artikel 92 lid 1 EEG-Verdrag aan te merken.”[13]

Gelet op het bovenstaande is de belastingvrijstelling te kwalificeren als steun bekostigd met staatsmiddelen. De vrijstelling van de FIFA zal er immers toe leiden dat de Nederlandse staat minder belastinginkomsten binnenkrijgt. Door het totaal aan maatregelen wordt de FIFA bevoorrecht ten opzichte van andere belastingplichtigen, die bijvoorbeeld wel gewoon btw moeten betalen. Maar ook het terugbetalen van reeds ontvangen belastingen, zoals toezegd in Government garantee No. 3, is aan te merken als het bevoorrechten met staatsmiddelen. Deze vorm vertoont nog meer gelijkenissen met reguliere subsidies. Gezien het feit dat het Hof van Justitie een ruime uitleg geeft aan het begrip ‘steun’, kan worden geconcludeerd dat hier sprake is van steun die met staatsmiddelen is bekostigd.

Komt ten goede aan ondernemingen

Artikel 107 VWEU ziet alleen op steun aan ondernemingen. In het mededingingsrecht wordt een ruime definitie van het begrip onderneming gehanteerd. Het begrip omvat “elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd.”[14]  Het Hof houdt daarbij geen rekening met de vraag of een entiteit naar nationaal recht als onderneming wordt gezien. Met een ‘economische activiteit’ doelt het Hof op het aanbieden van goederen en diensten op een markt.[15] In dit licht kan de FIFA zeker als onderneming worden aangemerkt. Zij biedt in het kader van het WK verschillende diensten aan. Als wij ons beperken tot de organisatie van het wereldkampioenschap, dan kan onder andere worden gedacht aan de verkoop van televisierechten en toegangskaartjes.

Selectief voordeel

De maatregel mist selectiviteit wanneer deze geen begunstiging van bepaalde ondernemingen tot gevolg heeft, maar geldt voor alle ondernemingen die op de markt actief zijn.[16] Zo valt algemeen economisch beleid buiten het begrip staatssteun, op voorwaarde dat dit beleid daadwerkelijk algemeen van aard is. Een belastingvrijstelling kan een dergelijk algemeen karakter dragen, maar zo niet in het onderhavige geval. De vrijstelling geldt enkel en alleen voor de FIFA (en haar relaties) en niet voor andere ondernemingen die niet aan de FIFA gerelateerd zijn. De maatregel is daarmee zeker selectief, zelfs ingeval de Nederlandse belastingwetgeving in algemene zin zou kunnen worden aangepast.

Mededingingsbeperking

Bij beantwoording van de vraag of de belastingvrijstelling staatssteun kan opleveren, zal dit criterium mogelijk wel problemen opleveren. De Commissie zal namelijk moeten motiveren en onderbouwen waarom er naar haar oordeel sprake is van een beperking van de mededinging.[17] In het onderhavige geval zal de Commissie kunnen aanvoeren dat de mededinging beperkt wordt, doordat de FIFA in haar kosten gecompenseerd wordt, terwijl andere bedrijven een dergelijke compensatie niet ontvangen. Op zichzelf klinkt dit niet onwaarschijnlijk. Dit is echter anders wanneer de FIFA aan te merken is als monopolist en de enige aanbieder is van dergelijke diensten. In dat geval concurreert de FIFA namelijk niet met andere ondernemingen: de mededinging (of concurrentie) kan dan ook niet worden beperkt. Om te kunnen beoordelen of de FIFA daadwerkelijk een monopolist is bij het aanbieden van verschillende diensten, zal moeten worden beoordeeld op welke markt de FIFA actief is. Dit wordt ook wel de marktafbakening genoemd. De twee markten die daarbij moeten worden afgebakend zijn de relevante productmarkt en de geografische markt.[18] Pas wanneer blijkt dat de FIFA met andere ondernemingen concurreert, kan de mededinging daadwerkelijk worden beperkt. Het gaat de strekking van dit artikel te buiten om een uitgebreide marktafbakening te beschrijven. Wel is van belang dat gekeken wordt op welke markt de FIFA actief is. Als de Commissie van oordeel is dat dit de markt voor de organisatie van (mondiale) sportevenementen is, dan betekent dit dat de FIFA geen monopolist is. Zij concurreert namelijk met andere organisatoren van sportevenementen om de consument, zoals bijvoorbeeld het Internationaal Olympisch Comité (IOC). Hierbij geldt dat hoe groter de markt wordt afgebakend, hoe meer activiteiten op de markt plaatsvinden en hoe sneller op een markt concurrentie plaatsvindt. Het argument van de FIFA is op zichzelf dus niet heel sterk. Concluderend kan worden opgemerkt dat het  niet onwaarschijnlijk is dat de Commissie een beperking van de mededinging zal aannemen.

Beïnvloeding van de communautaire handel

Artikel 107 VWEU is alleen van toepassing wanneer de handel tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed door de gedraging. Wanneer een onderneming wordt begunstigd, terwijl deze onderneming met ondernemingen in andere lidstaten concurreert, zal het communautaire effect al snel aanwezig worden geacht. In wezen zal het feit dat de FIFA in staat zal zijn het belastingvoordeel dat zij in Nederland ontvangt in andere lidstaten van de EU te spenderen, reeds voldoende zijn om aan deze voorwaarde te voldoen. De vraag of dit voordeel daadwerkelijk in andere lidstaten wordt gespendeerd, is niet relevant.

Als aan de bovenstaande eisen is voldaan, dan betekent dit dat de belastingvrijstelling is aan te merken als staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU.

Mogelijke consequenties

De vraag is natuurlijk of de FIFA het risico wil lopen dat het WK aan een land wordt gegund dat gebonden is aan de Europese regelgeving met betrekking tot staatssteun. Immers: wanneer de Commissie tot de conclusie komt dat de belastingvrijstelling daadwerkelijk staatssteun oplevert, wat gezien het bovenstaande niet onwaarschijnlijk is, dan betekent dit dat deze aangemeld moet worden bij de Commissie.[19] Vervolgens heeft de Commissie de mogelijkheid om de steun goed te keuren of in strijd met de gemeenschappelijke markt te verklaren. Maar tot die tijd kan de Nederlandse overheid niet de garantie afgeven dat de FIFA gecompenseerd zal worden. Mocht Nederland de reeds toegezegde bedragen toch aan de FIFA betalen en blijkt achteraf dat sprake is van staatssteun, dan zal Nederland de bedragen bij de FIFA moeten terugvorderen. De vraag is dus of Nederland zichzelf in het WK-bid niet buitenspel heeft gezet: wanneer de FIFA het risico op staatssteun te groot vindt, zal zij er mogelijk voor kiezen om het WK toe te wijzen aan een land buiten de Europese Unie, zoals Rusland. Of de FIFA zich door het bovenstaande gevaar laat afschriken zal begin december blijken. Dan zal de FIFA bekend maken welk land zich mag opmaken voor de organisatie van het WK. Wellicht is het de Nederlandse regering aan te raden om voor die tijd nogmaals grondig te kijken naar de toezeggingen aan de FIFA.


[1] Government Guarantee No. 3.

[2] A. Grotenhuis, ‘Wil Nederland een belastingvrij WK?’, NRC Handelsblad 10 augustus 2010, p. 7.

[3] Richtlijn nr. 2006/112/EG (Pb EG 2006 L 347/1).

[4] Treedt in werking op 1 januari 2011.

[5] D.A. Aelbregtse & P. Kavelaars, Maatschappelijk heffen, Deventer: Kluwer 2007, p. 434.

[6] D.A. Aelbregtse & P. Kavelaars, Maatschappelijk heffen, Deventer: Kluwer 2007, p. 434.

[7] Zie ook http://www.nrc.nl/binnenland/article2598538.ece/WK-plan_KNVB_onwettig,_zeggen_fiscalisten.

[8]http://www.ad.nl/ad/nl/1045/WK-voetbal/article/detail/510671/2010/09/08/Klink-Ja-we-zullen-wetten-wijzigen-voor-de-FIFA.dhtml.

[9] Hiermee wordt gedoeld op de reeds genoemde Europese BTW-Richtlijn (richtlijn nr. 2006/112/EG (Pb EG 2006 L 347/1)).

[10] Kamervragen inzake organisatie wereldkampioenschap voetbal, nr 32 371, p. 6.

[11] http://twitter.com/jcdejager.

[12] Government Guarantee No. 3.

[13] HvJ EG 15 maart 1994, zaak C-387/92, Jur. 1994, p. I-887 (Banco Exterior).

[14] HvJ EG 23 april 1991, zaak C-41/90, Jur. 1991, p. I-01979 (Höfner en Elser).

[15] HvJ EG 11 juli 2006, zaak C-205/03 P, SEW/JEG 2006 (FENIN).

[16] J.F. Appeldoorn & H.H.B. Vedder, Mededingingsrecht, Groningen: Europa Law Publishing 2010, p.244.

[17] HvJ EG 13 maart 1985, gevoegde zaken 296 en 318/82, Jur. 1985, p. 809  (Leeuwarder papierfabriek).

[18] HvJ EG 14 februari 1978, zaak 27-69, Jur. 1978, p. 207 (United Brands).

[19] Artikel 108 lid 3 VWEU.

Copy Protected by Chetan's WP-Copyprotect.