Jaargang 44 - Nummer 2

In memoriam: de Nederlandse Antillen

Over de huidige relatie tussen de ‘Nederlandse Antillen’, Nederland, het Koninkrijk der Nederland en de Europese Unie; een schets in een notendop

Door Stephanie Delauw & Dirk Kuiken

Sinds 10 oktober 2010 zijn de Nederlandse Antillen, staatsrechtelijk gezien, verdwenen uit het koninkrijkslandschap. Volgens sommigen een ontknoping van een lang en slepend proces van staatshervorming binnen het koninkrijk, maar volgens anderen juist het begin van het hervormingsproces. In de aanloop naar 10-10-’10 is de discussie scherp gevoerd, met uitspraken als “De Antillen moeten te koop aangeboden worden op Marktplaats” (Hero Brinkman, PVV) en “We zeggen een koninkrijk te willen zijn, maar met dit soort discussies wordt het wel moeilijker om het koninkrijksgevoel te behouden” (Etienne Ys, voormalig premier Nederlandse-Antillen). Hoewel de onderhandelingen fel zijn verlopen, is men er toch met elkaar uitgekomen; een nieuwe statuutswijziging geeft hier blijk van. Maar wat verandert er eigenlijk met deze nieuwste wijziging en wat is de huidige status van de eilanden binnen het koninkrijk en binnen de Europese Unie?

Historie

Van 1634 tot 1648 veroverde de West-Indische Compagnie (WIC) de Caribische eilanden. Aan het bestuur van de WIC kwam een einde in 1791, toen al haar bezittingen door de Staten-Generaal werden overgenomen.[1] Op dat moment zijn de koloniën een melkkoe voor Nederland. De jaren die daarop volgen wordt Nederland zich er steeds meer bewust van dat het een taak te vervullen heeft ten behoeve van de bevolking van de gebieden overzee.

In de periode die volgde staat de vraag centraal wat precies de staatsrechtelijke positie is van deze eilanden.

In 1922 wordt de Grondwet gewijzigd. Nederland, Nederlandsch-Indië, Suriname en Curaçao (vanaf 1948 Nederlandse Antillen) mogen nadien in toenemende mate zichzelf regeren, de staatsinrichting voor de drie rijksgebieden overzee blijft echter bij Nederlandse wet geregeld.

Hierna ontwikkelt zich een trend waarbij het Koninkrijk der Nederlanden (het Koninkrijk) meer beschouwd moet worden als een dak boven de rijksdelen.[2] Aan deze gedachte wordt gevolg gegeven door het opstellen van het Statuut.[3] Met de invoering van het Statuut wordt een nieuwe rechtsorde in het leven geroepen en komt een einde aan het Nederlandse koloniale tijdperk. Het Statuut geeft aan de rijksdelen autonomie, behalve in koninkrijksaangelegenheden. Als rijksdelen worden dan aangemerkt Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen, met ieder eigen organen die bevoegd zijn over eigen aangelegenheden. Voor de koninkrijksaangelegenheden komen gemeenschappelijke organen. Ondanks dat de rijksdelen het Statuut op voet van gelijkheid zijn aangegaan, blijft het Europese deel van het Koninkrijk een overheersende positie houden.[4]

Het Statuut was eigenlijk bedoeld als tussenfase waarna de rijksdelen overzee zelfstandig zouden worden. Er was zelfs al over de onafhankelijkheid van Aruba op termijn besloten.[5] Echter, na de teleurstelling die volgde op de Surinaamse onafhankelijkheid, de staatsgreep van Desi Bouterse en de sociaaleconomische vooruitzichten, verzwakt de wil onafhankelijk te worden. De status aparte die Aruba verkreeg op 1 januari 1986 wordt daarmee van blijvende aard. Nadien is men blijven zoeken naar een oplossing en is er een nieuwe wijziging van het Statuut gerealiseerd.

Nieuwe wijziging van het Statuut

Tussen 2000 en 2005 zijn er referenda gehouden onder de bevolking van St. Maarten, Curaçao, Bonaire, Sint Eustatius en Saba (de eilanden). Hieruit kwam naar voren dat het overgrote deel van de bevolking liever niet het land de Nederlandse Antillen ziet voortbestaan, maar een nieuwe status binnen het koninkrijk wenst.[6] Op 15 december 2008 bereiken de eilanden met Nederland een definitief akkoord over de nieuwe staatkundige eenheid van het Koninkrijk der Nederlanden.[7]

Tot 10 oktober 2010 bestond het Koninkrijk uit de landen Nederland, de Nederlandse Antillen en Aruba. Op deze datum is er een einde gekomen aan het bestaan van het land de Nederlandse Antillen. Vanaf dat moment zijn Curaçao en Sint Maarten ieder een autonoom land binnen het Koninkrijk der Nederlanden.[8] Zij hebben dus, evenals Aruba in 1986, de status aparte verkregen. Bonaire, Sint Eustatius en Saba zijn onderdeel geworden van het Nederlandse Staatsbestel.[9] Zij hebben de status gekregen van openbaar lichaam in de zin van art. 134 GW.

Vernieuwingen voor de staatsinrichting van Curaçao en Sint Maarten

Om de staatsinrichting te regelen, bepaalt het Statuut dat de nieuwe landen Curaçao en Sint Maarten ieder een eigen staatsregeling dienen in te voeren.[10] Een staatsregeling heeft dezelfde functie voor de eilanden als de Grondwet voor Nederland heeft.

Wanneer men de staatsregeling van Curaçao inhoudelijk met de Grondwet vergelijkt vallen een aantal aspecten op. In de eerste plaats kent de staatsregeling van Curaçao constitutionele toetsing aan klassieke grondrechten.[11] Dit houdt in dat de rechter landsverordeningen mag toetsen aan de klassieke grondrechten. Tevens kent Curaçao wel een geschreven vertrouwensbeginsel in tegenstelling tot de Grondwet.[12]
Vergelijken we de staatsregeling van Sint Maarten met de Nederlandse Grondwet (de Grondwet) dan vallen ook een aantal aspecten op. Ten eerste heeft de staatsregeling van Sint Maarten volledige constitutionele toetsing mogelijk gemaakt.[13] Dit houdt in dat de rechter landsverordeningen volledig integraal mag toetsen aan de staatsregeling. Bovendien heeft Sint Maarten een constitutioneel Hof dat ook de verenigbaarheid van wettelijke regelingen met de staatsregeling beoordeelt.[14] Deze bevoegdheid hebben zij toebedeeld aan de ombudsman.[15] Een ander opvallend aspect is de indeling van de staatsregeling van Sint Maarten ten opzichte van de Grondwet. De staatsregeling begint namelijk met een hoofdstuk over het grondgebied en de eenheid van Sint Maarten, terwijl de Grondwet begint met een hoofdstuk over grondrechten. Ook opvallend is het eerste grondrecht dat aan de burgers van Sint Maarten wordt toegekend, namelijk het recht op leven. Dit grondrecht wordt niet vermeld in de Grondwet.[16] Verder kent ook Sint Maarten, evenals Curaçao, een geschreven vertrouwensbeginsel.[17] Een ander facet dat in het oog springt, is dat in de staatsregeling van Sint Maarten is opgenomen dat wanneer een minister of een lid van de Staten een vrijheidsstraf krijgt opgelegd van de rechter, hij van rechtswege wordt ontheven uit zijn ambt.[18]

Nieuwe wetgeving voor Bonaire, Saba en Sint Eustatius

 
Er ging een uitvoerige wetgevingsprocedure vooraf aan de integratie van de BES-eilanden in Nederland. Hierna volgt een uiteenzetting van de belangrijkste regelgeving op dit gebied.

De BES-eilanden zijn geen gemeente, noch deel van een provincie van Nederland. Zij zijn wel deel uit gaan maken van het staatsbestel van Nederland, namelijk door van hen een openbaar lichaam te maken in de zin van art. 134 GW.[19] De openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba zijn door de Wet openbare lichamen BES ingesteld. Deze wet regelt de bestuurlijke inrichting en de bevoegdheidsverdeling tussen de bestuursorganen van deze openbare lichamen.[20]
De wetgever vindt dat niet alle Nederlandse wetgeving onverkort voor de BES-eilanden moet gaan gelden.[21] Dit met het oog op de speciale omstandigheden van de BES-eilanden. Zo liggen de eilanden ver van het Europese deel van Nederland af en heersen er andere economische en sociale omstandigheden. Dit leidt dus tot ongelijke behandeling binnen Nederland. Om te bepalen welke regelgeving van toepassing wordt voor de BES-eilanden is de Invoeringswet Bonaire, Sint Eustatius en Saba (IBES) ingevoerd. Het uitgangspunt voor de BES-eilanden is dat de wetgeving die daar voor 10 oktober 2010 van kracht was, van kracht zal blijven. De wet verwijst na deze datum dan ook naar een lijst met Nederlands-Antilliaanse regelingen die voor de BES-eilanden zal blijven gelden. Op deze manier is er formeel wel sprake van Nederlands recht. De IBES bepaalt verder dat de Nederlandse wetgeving alleen van toepassing zal zijn op de BES-eilanden indien een wettelijk voorschrift dit uitdrukkelijk bepaalt of wanneer op andere wijze onmiskenbaar uit een wettelijk voorschrift volgt dat deze op de BES-eilanden van toepassing is.[22]

Vervolgens is ook aanpassingswetgeving ingevoerd, de zogenaamde ABES-wetgeving. Deze wetgeving heeft de tot stand gekomen Nederlands-Antilliaanse regelgeving op bepaalde punten gewijzigd zodat zij overeenkomt met het Nederlandse rechtssysteem en past binnen de nieuwe staatkundige verhoudingen. Gevoelige onderwerpen in de ABES-wetgeving zijn abortus, dat binnen een jaar na 10 oktober 2010 zal worden gelegaliseerd, als ook euthanasie en het homohuwelijk, die beiden binnen twee jaar zullen worden gelegaliseerd.[23] Zelfs een unanieme motie van de eilandsraad van Sint Eustatius mocht tegen voorgenoemde onderwerpen niet baten.
De Kieswet is ook aangepast. In de aanpassing krijgen de inwoners van de BES-eilanden stemrecht voor de Tweede Kamer. De leden van de Eerste Kamer worden gekozen door de eilandsraden van de BES-eilanden.[24] Ook het actief en passief recht voor de leden van de eilandsraden worden met deze wijziging geregeld. De eilandsraden worden gekozen door de ingezetenen van de BES-eilanden die de Nederlandse nationaliteit hebben.[25]

Europese Unie

Naast een plek in het Koninkrijk, hebben de eilanden ook een nauwe band met de Europese Unie (EU). Deze band is grofweg te onderscheiden in drie relaties. Allereerst in een associatieverband met de EU, dat voor alle eilanden hetzelfde is. Tevens heeft het merendeel van de eilandbevolking een relatie met de EU in hun hoedanigheid als Unieburger. Daarnaast hebben de BES-eilanden in hun status als openbaar lichaam van Nederland een extra relatie met het EU-recht. Hierna volgt een uiteenzetting van de banden en de mate waarin het EU-recht op grond van die banden zijn doorwerking kent op de eilanden.

Associatieverband

De eilanden (en Aruba) hebben momenteel een ‘Landen en gebieden overzee’ (LGO) status.[26] Deze status blijft (vooralsnog) ongewijzigd met de inwerkingtreding van het nieuwe Statuut. De werking die het EU-recht kent vanwege de LGO-status is niet onbegrensd. Aanvankelijk zijn, opgetekend uit de letterlijke bewoordingen van het verdrag, ‘slechts’ het vierde deel van het VwEU en “de in de preambule van dit Verdrag neergelegde beginselen” van toepassing met als doel “de belangen en de voorspoed van de inwoners van die landen en gebieden te bevorderen, teneinde hen te brengen tot de economische, sociale en culturele ontwikkeling welke zij verwachten”.[27]

Het zou echter een misvatting zijn wanneer men zich zou beperken tot deze letterlijke opvatting van het verdrag. Het VwEU is namelijk niet een verdrag opgebouwd uit afzonderlijk functionerende componenten, maar een gelaagd systeem van wetgeving. De volledige omvang van de doorwerking van het verdrag is daarom ook nog niet volledig duidelijk en afgebakend.[28] Het enige dat als een paal boven water staat is dat het derde deel, het beleid en intern optreden van de Unie, niet van toepassing is op de LGO-gebieden, omdat LGO-gebieden geen deel uit maken van het douanegebied van de Unie.[29] De gebieden hebben hun eigen regels omtrent douanerechten en verkeer van werknemers.[30] 

Unieburgers

Op grond van art. 3c van het Statuut is het Nederlanderschap een koninkrijksaangelegenheid. Het Nederlanderschap is daarom niet alleen voorbehouden aan burgers binnen de staat Nederland[31], maar maakt eilandbewoners hiermee ook Unieburgers. Immers: “Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit.”[32] Voorgaande brengt met zich mee dat het tweede deel van het VwEU, non-discriminatie en burgerschap van de Unie, ook werking heeft voor de ‘Nederlandse’ eilandbewoners. Gelet op het stemrecht dat voortvloeit uit het tweede deel van het VwEU hebben de eilandbewoners ook stemrecht voor het Europees Parlement, dit is althans de lezing van het HvJ EU in de zaak Eman en Sevinger. Voorgaande uitspraak kwam voort uit een vraag van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS). Na het antwoord van het HvJ EU in Eman en Sevinger en de daaropvolgende uitspraak van de ABRvS is de Nederlandse Kieswet met inwerkingtreding van 21 november 2008 op deze situatie aangepast.[33] Ook hebben de eilandbewoners op grond van art. 20 lid 2 VwEU het recht van vrij verkeer van personen en kunnen zij zich vrij door de Europese Unie bewegen.[34]

Openbaar lichaam van Nederland

Voorgaande relaties en de daarbij behorende doorwerking van het EU-recht zijn voor alle eilanden (inclusief Aruba) van toepassing. De openbare lichamen in de zin van art. 134 GW kennen echter nog een extra verdieping van EU-verwantschap: het EU-recht heeft rechtstreekse werking in het Nederlands recht en het Nederlandse recht is van toepassing op de BES-eilanden.[35] In het Statuut is echter wel een mogelijkheid tot afwijking van Nederlandse wetgeving opgenomen en daarmee ook van het in Nederland doorwerkende EU-recht.[36] Belangrijk gegeven is dat de BES-eilanden niet binnen de territoriale werkingssfeer van de EU vallen. Doordat de BES-eilanden buiten de territoriale werkingssfeer vallen is in principe alleen het recht op basis van hun LGO-status en zijn Unieburgers rechtstreeks van toepassing.[37] De rest van het EU-recht kent in zoverre doorwerking als het Nederlands recht rechtstreeks doorwerkt op de BES-eilanden (waarmee EU-recht dan indirect doorwerkt).[38]

Slotsom

Hoewel het bovenstaande slechts een beknopte weergave van het geheel is, illustreert dit niettemin de belangrijkste punten van zowel de laatste statuutswijziging als ook de huidige situatie. Duidelijk is dat de huidige situatie er niet van vandaag op morgen is gekomen; de eilanden kennen een lange historie met Nederland. Terwijl nu de BES-eilanden, juridisch gezien, dichter bij Nederland zijn gekomen, zijn Curaçao en Sint Maarten een meer autonome kant uit gegaan. Wel moet worden opgemerkt dat hoewel de BES-eilanden nu openbare lichamen van Nederland zijn, de nodige verschillen gehandhaafd blijven door art. 1 lid 2 van het Statuut. Tevens dient te worden opgemerkt dat Curaçao en Sint Maarten weliswaar nu hun eigen staatsinrichtingen hebben, maar deze lijken, behoudens een aantal kleine constitutionele verschillen, echter in grote mate nog op de Grondwet. Wat betreft de relatie tussen de eilanden en de EU verandert er op zich weinig, behalve dat het EU-recht in de rechtsorde van de BES-eilanden in toenemende mate aan invloed zal winnen. Desondanks kende het EU-recht al de nodige invloed op basis van de LGO-status en het Unieburgerschap; deze invloed zal het uiteraard behouden. Al met al is er het nodige veranderd en is er een nieuwe weg ingeslagen voor zowel de relatie tussen Nederland, de eilanden, de BES-eilanden als ook, marginaal, de relatie met het EU-recht. De relatie met de Unie zal (vooralsnog) blijven zoals die was.


[1]     Zie ook L. Dalhuisen, Geschiedenis van de Antillen, Zutphen: Walburgpers 2009, p. 88-99 en Van der Pot, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, Deventer: Kluwer 2006, p. 961-966.

[2]     Deze gedachte is onder meer terug te vinden in de radiotoespraak van Koningin Wilhelmina op 7 december 1942. Hierin kondigt de koningin een rijksconferentie aan om tot nieuwe verhoudingen tussen de delen te komen.

[3]     Het Statuut treedt in werking op 29 december 1954.

[4]     Zie de preambule van het Statuut van 1954.

[5]     Conclusies rondetafelconferentie 7-12 maart 1983, Kamerstukken II 1982-1983, 17 816, nr. 1.

[6]     Blijkt uit het Hoofdlijnenakkoord tussen de Nederlandse Antillen, Nederland, Curaçao, Sint Maarten, Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

[7]     Zie de conclusies van de Toetsings-Ronde Tafel Conferentie van het Koninkrijk der Nederlanden, gehouden op 15 december 2008, te Willemstad, Curaçao.

[8]     Art. 1 lid 1 Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden.

[9]     Art. 1 lid 2 Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden.

[10]    Deze verplichting vloeit voort uit art. 42 lid 1 Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden.

[11]    Art. 101 Staatsregeling van Curaçao.

[12]    Art. 29 lid 2 Staatsregeling van Curaçao.

[13]    Art. 119 lid 1 Staatsregeling van Sint Maarten.

[14]    Art. 127 Staatsregeling van Sint Maarten.

[15]    Art. 127 lid 3 Staatsregeling van Sint Maarten.

[16]    Art. 3 Staatsregeling van Sint Maarten.

[17]    Art. 33 lid 2 Staatsregeling van Sint Maarten.

[18]    Art. 36 lid 1 en 50 lid 1 Staatsregeling van Sint Maarten.

[19]    Zie daarover H.G. Hoogers, “De BES-eilanden, de Grondwet en het Europese recht. Over Constitutionele en Europeesrechtelijke consequenties van de handhaving van de LGO-status van de BES-eilanden”, Regelmaat 2009-1, p. 12-13.

[20]    Zie daarover M.M. Bense en E.B. Pronk, “Constitutionele aspecten bij de staatkundige hervorming van het Koninkrijk”, TVCR 2010-1, p. 66, 67.

[21]    Art. 1 lid 2 Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden.

[22]    Art. 2 lid 2 Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

[23]    Kamerstukken II 2009/10, Aanhangsel handelingen 2469.

[24]    Zie daarover M.M. Bense en E.B. Pronk, “Constitutionele aspecten bij de staatkundige hervorming van het Koninkrijk”, TVCR 2010-1, p. 65, 66.

[25]    Wet van 17 mei 2010 tot wijziging van de Kieswet in verband met de nieuwe staatsrechtelijke positie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba als openbaar lichaam binnen Nederland.

[26]    Zie Bijlage II Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU).

[27]    Zie art. 198 VwEU.

[28]    Zie verder D. Kochenov in H.E. Bröring e.a. (red.), Schurende rechtsordes. Over juridische implicaties van de UPG-status voor de eilandsgebieden van de Nederlandse Antillen en Aruba, Groningen: 2008, p. 84-85.

[29]    Zie art. 3 Communautaire douanewetboek: ”Het douanegebied van de Gemeenschap omvat de volgende Grondgebieden […] het grondgebied van het Koninkrijk der Nederlanden in Europa […]”.

[30]    Respectievelijk art. 200, 201 en 202 VwEU.

[31]    Zie art. 3 lid 3 Rijkswet op het Nederlanderschap.

[32]    Zie art. 20 VwEU.

[33]    Zie HvJ EU 12 september 2006, C-300/04, en ABRvS 21 november 2006, nr. 200404446/1 en 200404450/1, en ‘Wet van 30 oktober 2008 tot wijziging van de Kieswet in verband met het verlenen van het kiesrecht voor de verkiezing van de leden van het Europees Parlement aan alle Nederlanders die in de Nederlandse Antillen en Aruba woonachtig zijn’ Stb. 2008, 475. Hierbij dient vermeld te worden dat de constitutionaliteit van het wijzigen van de Kieswet voor Aruba, de Nederlandse Antillen, nu Sint Maarten en Curaçao, tot discussie leidt, met name in de Eerste Kamer (zie motie 28 oktober 2008 van lid Dölle c.s. ‘inzake het opnemen van het kiesrecht voor het Europees Parlement in een Rijkswet’), volgens sommigen dient dit bij rijkswet te gebeuren, zie hiervoor motie lid Dölle en brief H.G. Hoogers en M. Nap, 17 maart 2010, ‘met een reactie op de brief van de staatssecretaris van BZK van 22 februari 2010 en de adviezen van drie hoogleraren’, <www.eerstekamer.nl/behandeling/20100923/brief_d_d_17_maart_2010_van/f=/viizh2n1hez7.pdf> en de reactie hierop van 23 september 2010, ‘verslag schriftelijk overleg met de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties inzake toekenning kiesrecht Antillianen en Arubanen voor het Europees Parlement’, <www.eerstekamer.nl/behandeling/20100923/verslag_schriftelijk_overleg_met/f=/viiyafxoe8za.pdf>, met dank aan mr. H.G. Hoogers voor het attenderen hierop.

[34]    Omgekeerd geldt dit niet, Unieburgers elders hebben niet het recht om zich vrij te bewegen naar de eilanden op basis van Unieburgerschap. De eilanden zelf maken geen deel uit (van het grondgebied) van de Unie.

[35]    Zie alinea ‘Nieuwe wetgeving voor Bonaire, Saba en Sint Eustasius’ voor beperkingen en nuances omtrent dit punt.

[36]    Zie art. 1 lid 2 Statuut.

[37]    Zie hiervoor alinea ‘Associatie verband en Unieburgers’.

[38]    Zie meer hierover H.G. Hoogers, ‘De BES-eilanden, de Grondwet en het Europees recht; Over constitutionele en Europeesrechtelijke consequenties van de handhaving van de LGO-status van de BES-eilanden’, RegelMaat 2009-1, p. 10-23, en F.H. van der Burg, ‘De BES-eilanden van buiten de Europese Unie naar binnen de Europese Unie; Een reactie op H.G. Hoogers: De BES-eilanden, de Grondwet en het Europees recht’.

Copy Protected by Chetan's WP-Copyprotect.