Jaargang 41 - Nummer 4,  2007 - 2008

Olieprijzen; is er een plafond?

Vorig jaar had ik nog een auto, een simpel Peugeotje 205, een dieselmotor op advies van mijn oude buurjongen. Hij had al jaren in deze ijzersterke autootjes rondgereden. Een diesel was onverwoestbaar en daarbij lekker goedkoop. Ik tankte bij aanschaf in mei 2007 voor 93 eurocent per liter. Bij verkoop in oktober was dat 1,12 euro bij dezelfde benzinepomp. Het lijkt een redelijk onschuldige prijsstijging, maar feitelijk heb je het over een inflatie van meer dan 20% in vijf maanden tijd. Ten tijde van het schrijven van dit artikel is de landelijke adviesprijs voor een liter diesel 1,48 euro (28 mei 2008).  In een jaar tijd betekent dit een prijsstijging van ruim 59% voor een liter diesel.

Wereldwijd stijgen de prijzen van olie en voeding. Maar de prijsstijging van brandstof in de laatste jaren lijkt te duiden op een crisis. In de jaren ’70 is ook sprake geweest van een oliecrisis, toen steeg de prijs van een vat ruwe olie van 12,80 dollar in 1973 naar 40,50 dollar in 1974, een prijsstijging van meer dan 300%. In 1978 steeg de prijs wederom van 36 dollar naar 71,30 in 1979, wederom een fikse stijging van bijna 200%. De prijs is daarna echter wel weer gezakt. In 2004 was de prijs van een vat ruwe olie namelijk 34,80 dollar.   Op dit moment ligt de prijs van een vat ruwe olie op 130,79 dollar. In vier jaar tijd is de prijs dus gestegen met 376%. Sceptici en andere analisten verwachten dat de olieprijs in 2008 nog wel door de 150/175/200+ dollargrens zal breken.  Of dit terecht is valt, gezien de ontwikkeling van de olieprijs in de afgelopen 40 jaar, nog te bezien.

Tot op heden lijkt de consument de stijging wel te slikken. Automobilisten leken er niet minder om te rijden, en ook de transportsector bleef verrassend rustig. Consumenten merken van de prijsstijging behalve aan de pomp ook niet heel veel. De klap komt meestal wat later. Transporteurs berekenen de hogere prijzen van de brandstof door aan de opdrachtgevers. Zij berekenen deze prijsstijging ook weer door aan de kopers en zodoende wordt alles langzamerhand duurder. Pas na een jaar sturen energiebedrijven een nieuw voorschotvoorstel voor energie. In de tussentijd zijn de prijzen riant gestegen en dan merkt de consument ineens dat het bedrag van de energierekening met rasse schreden omhoog gaat. Studenten zullen in de regel mazzel hebben, tegen de tijd dat de huisbaas dergelijke prijsstijgingen een keer in de huurprijs heeft verwerkt zijn de meesten onder ons goed en wel afgestudeerd.

In Nederland is een aantal organisaties verenigd om het welbekende ‘Kwartje van Kok’ , de accijns van f 0,183 (dus € 0.083) per liter benzine per die op 1 juli 1991 is ingevoerd om het tekort in de begroting terug te doen dringen, af te laten schaffen.  Destijds is niet gesuggereerd (zoals nu wel wordt beweerd) dat deze maatregel van tijdelijke duur zou zijn. Nog altijd is het doel van de regering om het hiermee verdiende geld te investeren in (water)wegen en openbaar vervoer.  Het kwartje van Kok terugvragen of eisen lijkt geen reële optie. Een andere vorm van compensatie door de nationale overheid vanwege de hoge brandstofprijs lijkt al snel op staatssteun.

Op Europees niveau ontstaat er wel wat stress. Want inmiddels beginnen de protesten tegen de achteroverleunende overheid her en der te ontstaan. Spaanse en Franse vissers, Britse vrachtwagenchauffeurs en ook de Nederlandse vervoerssector beginnen met acties.  Het doel van de acties is vrij helder, de prijs van brandstof moet naar beneden, en wel door de overheid.

Staatssteun, altijd ongewenst?
Hoewel staatssteun klinkt als iets dat door het EG-verdrag verboden wordt, is dit vooral in Europees verband niet helemaal waar. Wat de precieze betekenis van het begrip staatssteun inhoudt valt niet terug te vinden in het EG-verdrag. Het Europese Hof heeft door verloop van tijd in de jurisprudentie een invulling aan het begrip staatssteun weten te geven wat neerkomt op de meeste handelingen door de overheid die een onderneming begunstigen ten opzichte van zijn concurrent. Impulsen van de overheid in een open markt economie kunnen de mededinging ernstig verstoren. Staatssteun heeft vaak een concurrentievervalsende werking want soortgenoten in een branche die de steun niet krijgen moeten op eigen kracht hetzelfde bereiken. Het is dan ook zaak om de ten onrechte uitgekeerde staatssteun terug te laten vorderen door de staat. Hoe de staatssteun dient te worden terug gevorderd is weer niet terug te vinden in het EG-verdrag, dit leidt tot onduidelijkheid. De Europese commissie staat voor een impasse, want overheden die de brandstofprijzen kunstmatig laag houden doen aan staatssteun. Deze vorm van staatssteun is echter niet mededingingsstorend in eigen land omdat een accijnsverlaging invloed heeft op alle burgers van dat land, echter internationaal gezien kan wel sprake zijn van concurrentievervalsing.

Geschiedenis
In Europa is sinds het verdrag van Maastricht, begin jaren negentig, sprake van een open en vrije markt. Goederen, kapitaal en diensten moeten met zo min mogelijk beperkingen kunnen worden verhandeld. Om deze reden is vanaf begin jaren negentig een grote tendens ontstaan in Europa om allerlei staatsbedrijven te privatiseren en de voormalige staatsbedrijven nauwlettend in de gaten te houden. Zo is in Nederland de PTT in 1989 opgesplitst en geprivatiseerd naar KPN en het huidige TNT. Aanvankelijk was de Staat ongeveer de enige aandeelhouder in de geprivatiseerde Koninklijke PTT Nederland (KPN), momenteel is dat belang zo ongeveer nihil.  De telecom- en postmarkt wordt in Nederland uiterst scherp in de gaten gehouden door de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) en de Onafhankelijke Post en Telecom Autoriteit (OPTA).

Naast de telecom- en postmarkt zijn ook de sectoren energie, zorg, media, landbouw en visserij en verzekeringen in het verleden vaak afhankelijk of in eigendom geweest van de staat. Momenteel is nog altijd een gedeelte hiervan (deels) in handen van de overheid. Hoewel de Europese regelgeving vaak vrij helder is en de doelen duidelijk zijn, is het nog niet altijd even makkelijk om deze doelen allemaal te realiseren. Verschillende elementen spelen hierbij een rol. Zo werken de Fransen bijvoorbeeld maar mondjesmaat mee met het liberaliseren van de energiemarkt, wat deels als een emotionele reactie kan worden gezien.  Een andere reden waarom de vrij heldere Europese doelen geen uitvoer lijken te vinden zit hem ook in het feit dat sommige doelen van een onderneming of instelling commercieel niet gerealiseerd kunnen worden. Al snel komt men dan terecht bij ondernemingen en instellingen die hun kernactiviteiten verrichten in sectoren als de zorg, sport en cultuur. Juist voor deze sectoren bestaan voor overheden mogelijkheden om toch staatssteun te bieden zonder dat deze verboden is.

Wettelijk kader
Staatssteun kan worden verleend indien een lidstaat zijn voornemen tot het verlenen van staatssteun vooraf meldt bij de Europese Commissie. De Europese Commissie toetst het voornemen en kan dit goedkeuren. Wanneer de Europese Commissie het voornemen afkeurt dan zal de procedure van artikel 88 lid 2 EG worden gevolgd.

De uitzondering dat staatssteun niet terug betaald hoeft te worden is in twee gevallen van toepassing:
1.    Terugvorderen van steun terwijl steunontvangers zich beroepen op een gerechtvaardigde verwachting.
2.    Terugvordering van steun die door de commissie verenigbaar met de gemeenschappelijke markt is verklaard.

Het begrip ‘verenigbaar met de gemeenschappelijke markt’ wordt nader uitgelegd in artikel 87 lid 3 van het EG-verdrag. Hieronder vallen ondermeer sociaaleconomische en culturele doelen. Met name de laatste, maatregelen om de cultuur en de instandhouding van het cultureel erfgoed te bevorderen (artikel 87 lid 3 sub d EG-verdrag), wordt vaak door lidstaten toegepast om de financiële steun in het openbare omroep systeem te waarborgen. Of deze vorm van staatssteun nu wel altijd kan is niet eenvoudig te beantwoorden.

De praktijk
Naar aanleiding van klachten van SBS Nederland en RTL Nederland medio 2002 heeft de Europese Commissie in 2004 een onderzoek ingesteld of sprake was van staatssteun van de Nederlandse overheid richting de Nederlandse publieke omroep. In juni 2006 besloot de Europese Commissie dat de Nederlandse overheid een bedrag van 86,5 miljoen euro (inclusief rente) terug diende te vorderen van de Publieke Omroep wegens strijdig handelen met de regels omtrent staatssteun.  Het is niet eenvoudig om een eenduidig antwoord te geven op de vraag of de overdracht van staatsmiddelen leidt tot verstoring van de mededinging.

Aanvankelijk beginnen procedures over terugvorderen van ‘onrechtmatig’ verkregen of vergeven staatssteun bij de nationale rechter. Om het EG-verdrag van toepassing te laten verklaren moet voldaan worden aan de eis dat de handel tussen lidstaten ongunstig wordt beïnvloedt door de gedraging. Dergelijke ongunstige beïnvloeding wordt echter snel aangenomen.  Het Europese Hof van Justitie hanteert de regel dat iedere vorm van overdragen van overheidsmiddelen aan een bepaalde onderneming, mits voldaan aan artikel 87 lid 1 EG, als staatssteun wordt beschouwd.  Dit wil niet zeggen dat deze staatssteun onrechtmatig is, de steun kan na toetsing aan artikel 87 lid 2 of lid 3 van hetzelfde EG-artikel verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden verklaard. Het zijn echter wel uitzonderlijke omstandigheden waarin een beroep van begunstigden op gerechtvaardigde verwachtingen in de rechtmatigheid van door hen ontvangen steun nog door de nationale rechter wordt toegewezen. Hiervoor is echter als zeer strikte voorwaarde van belang dat de onderneming de procedurevoorschriften op correcte wijze heeft nageleefd. Ondernemingen hebben namelijk geen schijn van kans om aanneembaar te maken dat er sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen, in wat voor geval ook, als niet aan de procedurevoorschriften van artikel 87 is voldaan.  Dit uitgangspunt wordt zo strikt gehanteerd vanwege het communautaire belang bij dit ‘herstel in de vroegere toestand’.

Volgens een conclusie van Adriaanse worden nationale rechters onder invloed van het gemeenschapsrecht feitelijk gedwongen de belangen van de begunstigden ondergeschikt te maken aan het algemene belang van effectieve handhaving in de zin van artikel 88 lid 3 laatste zin EG, en in het bijzonder de belangen van door onrechtmatige staatssteun gedupeerde particulieren.  Terugvordering door de commissie kan niet louter op basis van artikel 88 lid 3 EG-verdrag plaatsvinden, hiervoor is namelijk tevens vereist dat vastgesteld kan worden dat de steun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.

Ook lidstaten dienen op grond van de gemeenschapstrouw die verankerd ligt in artikel 10 van het EG-verdrag constructief mee te werken met de Europese Commissie. Dit betekent dat een door de Europese Commissie opgelegde terugvorderingsplicht in bijna alle gevallen uitgevoerd dient te worden. Lidstaten hebben hierin geen beoordelingsvrijheid. Slechts in het geval van volstrekte onmogelijkheid om de terugvorderingsbeschikking correct uit te voeren kan terugvordering door een lidstaat achterwege blijven.  Het enkele feit dat een begunstigde failliet is, blijkt hiervoor niet voldoende aanleiding te zijn. Het Europese Hof heeft tot op heden nog geen van de verzoeken van lidstaten ingewilligd.

Ontwikkeling in de aanpak
Pas sinds 1985 heeft de Europese Commissie zelf bevoegdheid om onrechtmatig verleende staatssteun terug te vorderen. In juni 2005 heeft de Europese commissie een actieplan gepresenteerd waardoor handhaving en toezicht op staatssteun een impuls moet krijgen. Tenuitvoerlegging naar aanleiding van een bevel van terugvorderingen van staatssteun moet korter worden dan de huidige gemiddelde termijn van vijf jaar.  Daarbij moet een aantal onzekerheden worden weggenomen. Zo bestaan er onduidelijkheden over de manier waarop een lidstaat aan de terugvorderingsplicht dient te voldoen. Wat moet worden verstaan onder het begrip onverwijld, en wanneer is terug betaald? Dergelijke vragen zijn niet in regelgeving vastgelegd en lijken lidstaten dan toch beoordelingsruimte te geven in de wijze waarop zij met behulp van nationale rechtsregels dienen te voldoen aan de terugvorderingsplicht. Jurisprudentie dient hier uit te wijzen of dit rechtens juist is.
Ook in Nederland lijkt de Nationale regelgeving in gebreke te blijven om het Europese beleid op juiste wijze uit te voeren. De Nederlandse rechter blijkt snel geneigd te zijn een schorsing van een terugvorderingsmaatregel uit te spreken op basis van nationale toetsing terwijl hij anderzijds zeer terughoudend is in het herstellen van de lacunes in de Nederlandse wetgeving door gemeenschapsconforme toepassing van de toepasselijke voorschriften.  De Nederlandse overheid is al enige tijd bezig met aanpassingsvoorstellen om tot een meer gemeenschapsconform nationaal recht te komen. In het Burgerlijk Wetboek zal zelfs een zelfstandige titel voor terugvordering en ongedaanmaking van steunmaatregelen worden toegevoegd om op een zo adequaat mogelijke wijze op te kunnen treden.
Hoeveel wetgeving ook zal worden gewijzigd, de rol van de (nationale) rechter blijft van belang. Ook de (lagere) overheid heeft een vinger in de pap. Terugvorderen en vervolgens (eenmalig) meer subsidie verlenen compenseert weer en zorgt dat de mededinging uiteindelijk nog steeds verstoord blijft.

Conclusie
Dat onrechtmatig verleende staatssteun moet kunnen worden teruggevorderd behoeft geen betoog. De wijze waarop dit dient te geschieden blijkt tot onduidelijkheden te leiden en zorgt voor een stroom jurisprudentie en een tot nu toe hakkelend beleid op dit terrein. Het Actieplan Staatssteun van Nelie Kroes lijkt hierin een positieve bijdrage te leveren, echter resultaten kunnen pas na verloop van jaren worden vernomen. Lidstaten zullen nationale wetgeving aan moeten passen om tot een meer gemeenschapsconforme interpretatie te komen. Hierdoor bestaat voor nationale rechters ook minder onzekerheid met betrekking tot de houding die zij aan dienen te nemen.

Wel moet men de mogelijkheid tot het verlenen van staatssteun open blijven houden, deze mogelijkheid moet niet te veel worden beperkt door lange trajecten en zware procedures voordat de commissie uiteindelijk toestemming verleent. Voor de economisch onrendabele sectoren als sport en cultuur moet het voor de overheid mogelijk blijven om steun te verlenen. Het kan namelijk nooit de bedoeling zijn geweest van de Europese Gemeenschap om omwille van een onverstoorde markt te zorgen dat er geen publieke omroep meer kan bestaan of voetbalveld kan worden aangelegd in een probleemwijk.
Of de compensatie van de hoge brandstofprijzen moet worden gerealiseerd door nationale overheden is de vraag. Misschien is een structurele oplossing, zoals een Europees prijsniveau voor brandstof, het beste. De Europese Commissie kan dan ingrijpen wanneer de prijzen uit de hand dreigen te lopen. Bij te hoge prijzen hoeft geen sprake van staatssteun meer te zijn en bij lage prijzen kan de commissie door middel van prijsbeleid de brandstofconsumptie ietwat reguleren.

Vooralsnog is het alleen maar hopen dat sociaaleconomische en politieke omstandigheden in olieproducerende landen stabiliseren en voorraden stabiel blijven zodat de wereldwijde prijs van ruwe olie weer wat zakt.

Leave a Reply

Copy Protected by Chetan's WP-Copyprotect.