In hoeverre mag de staat ingrijpen in eigendomsverhoudingen bij een financiële instelling?

  • -

In hoeverre mag de staat ingrijpen in eigendomsverhoudingen bij een financiële instelling?

Marjelle van ‘t Ende

In hoeverre mag de staat ingrijpen in eigendomsverhoudingen bij een financiële instelling? – SNS REAAL NV en SNS Bank NV –

Op 1 februari 2013 heeft de Minister van Financiën besloten tot onteigening van effecten en vermogensbestanddelen van SNS REAAL NV en SNS Bank NV omdat deze instellingen in grote financiële problemen waren gekomen. De minister heeft deze bevoegdheid op basis van de onlangs ingevoerde Interventiewet. De gedupeerde beleggers hebben dit onteigeningsbesluit aangevochten bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling). Ze zijn ontevreden over de aangeboden schadeloosstelling die €0 bedraagt en over de korte beroepstermijn van tien dagen. De Vereniging van Effectenbezitters (VEB) heeft bij het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) een klacht ingediend tegen de Nederlandse Staat. Zowel het recht op een eerlijk proces (art. 6 EVRM) als het recht op eigendom (art. 1 Eerste Protocol EVRM) zouden geschonden zijn. Duidelijk is dat de Interventiewet nieuwe, ingrijpende, bevoegdheden heeft gecreëerd. Maar hoe groot zijn de mogelijkheden voor overheidsingrijpen in de eigendomsverhoudingen bij financiële instellingen?

1. Interventiewet
De Interventiewet (Wet bijzondere maatregelen financiële ondernemingen) is op 13 juni 2012 met terugwerkende kracht in werking getreden vanaf 20 januari 2012. De bepalingen van de Interventiewet zijn vooral neergelegd in de Wet op het financieel toezicht (Wft) en de Faillissementswet. De wet is een reactie op de in de kredietcrisis van 2008-2010 gebleken tekortkomingen in het instrumentarium van de toezichthouders. Deze wet creëert ingrijpende bevoegdheden aangaande toezicht op het Nederlandse financiële stelsel die gericht zijn op een meer gecontroleerde afwikkeling van een financiële onderneming in problemen. Dit zou ook moeten leiden tot lagere maatschappelijke kosten dan in geval van een faillissement. De Interventiewet geeft aan De Nederlandsche Bank (DNB) de mogelijkheid om vermogensbestanddelen van een probleeminstelling door een overdrachtsplan aan een andere onderneming over te dragen. De Minister van Financiën heeft de mogelijkheid verworven om onmiddellijke voorzieningen te treffen. Daarnaast heeft hij nu ook verstrekkende bevoegdheid om tot onteigening van vermogensbestanddelen en effecten van de probleeminstelling over te gaan indien hij van oordeel is dat de stabiliteit van het financiële stelsel ernstig en onmiddellijk in gevaar komt. Deze onteigening is een ultimum remedium voor het geval dat alle andere opties geen oplossing bieden. Op de hier bedoelde onteigeningen is de Onteigeningswet niet van toepassing, aldus het zevende lid van art. 6:2 Wft. De onteigening die volgt uit de Interventiewet wijkt dan ook op enkele punten sterk af van een ‘reguliere’ onteigening.

1.2 Vergelijking met de Onteigeningswet
Een opvallend verschil is dat er onder de Insolventiewet minder rechterlijke betrokkenheid is bij de onteigening dan onder de Onteigeningswet. Volgens art. 6:2 lid 3 Wft leidt het besluit van de minister tot onteigening, in tegenstelling tot de Onteigeningswet die een rechterlijk vonnis vereist. Als gevolg hiervan is onder de Interventiewet alleen ruimte voor de rechter als partijen beroep aantekenen, binnen de in art. 6:6 Wft gestelde termijn van tien dagen. De behandeling van dit beroep vindt direct plaats bij de Afdeling die al binnen veertien dagen na ontvangst van het laatste beroepschrift tot een uitspraak dient te komen. De rechtsgang verloopt snel, maar bij de rechtsbescherming zijn kanttekeningen te plaatsen. Gedupeerden hebben maar weinig tijd voor het schrijven van een beroepschrift en het voorbereiden van de zitting. De teruggedrongen rol van de rechter blijkt ook bij de vaststelling van de hoogte van de schadeloosstelling. In het onteigeningsrecht moet de rechter die schadeloosstelling ambtshalve vaststellen waarbij hij door deskundigen wordt geadviseerd. De Interventiewet kiest voor een systeem waarin de Minister van Financiën een aanbod doet dat in beginsel door de Ondernemingskamer van het Hof Amsterdam wordt bekrachtigd. Pas op het moment dat de rechter het niet aannemelijk acht dat de geboden vergoeding de volledige schadeloosstelling omvat dient hij zelf tot een vaststelling van de schade te komen conform art. 6:10 en 6:11 Wft.

1.3 Duaal toetsingsstelsel
Het is goed voor te stellen dat aandeelhouders die door het onteigeningsbesluit gedupeerd worden dit besluit aan een rechtmatigheidstoetsing willen onderwerpen en een schadevergoeding willen eisen die hoger is dan het aanbod van de minister. De Interventiewet voorziet hierin en presenteert een duaal toetsingsstelsel in deel 6 van de Wft. Dit resulteert erin dat de beoordeling van de rechtmatigheid van het onteigeningsbesluit is opgedragen aan de Afdeling en de beoordeling van de schadeloosstelling is voorbehouden aan de Ondernemingskamer van het gerechtshof te Amsterdam. De keuze voor dit stelsel komt voor vanuit de behoefte aan een snelle rechterlijke toetsing. Dat betekent dat de toetsing van de Afdeling bestuursrechtspraak zich zal beperken tot de vraag of de Minister van Financiën in redelijkheid tot gebruikmaking van zijn in artikel 6:1 of 6:2 bepaalde bevoegdheid heeft kunnen komen. Met deze procedure moet voorkomen worden dat de behoefte aan een snelle rechterlijke toetsing van het hoofdbesluit in de weg staat aan een zorgvuldige bepaling van de hoogte van de schadeloosstelling. En ook andersom vertraagt de schadeloosstellingsprocedure op deze manier de toetsing van het hoofdbesluit niet, zo stelt de minister.

2. Verhouding SNS REAAL NV en SNS Bank NV
De eerste keer dat de rechter zich over Interventiewet boog was op 25 februari 2013, toen de Afdeling de onteigening van SNS REAAL N.V (hierna: SNS REAAL) behandelde. De SNS REAAL-groep bestaat uit (onder meer) verzekeraar REAAL en SNS Bank N.V. (hierna: SNS Bank). SNS Reaal is als holdingvennootschap aandeelhouder van SNS Bank. SNS Bank is enig aandeelhouder van onder meer Regio Bank N.V., ASN Bank N.V., en SNS Property Finance B.V. Reaal bestaat onder meer uit de levensverzekeringentak SRLEV N.V. en de schadeverzekeringentak REAAL Schadeverzekeringen N.V. SNS Reaal heeft zich hoofdelijk aansprakelijk verklaard voor de schulden van SNS Bank.

2.1 Financiële problemen en de rol van Property Finance
Al vanaf het intreden van de financiële crisis in 2008 zijn de negatieve gevolgen daarvan merkbaar bij SNS Reaal. In november 2008 heeft zij dan ook al € 750 miljoen staatssteun ontvangen. Sinds 2009 is SNS REAAL steeds meer in moeilijkheden gekomen (onder andere) vanwege de verslechterde markt voor commercieel vastgoed. De problemen van SNS Reaal waren voor een groot deel toe te schrijven aan afwaarderingen binnen vastgoedpoot SNS Property Finance. In 2008 had deze tak nog een waarde van € 14 miljard wat midden 2012 was gedaald tot een waarde tussen de € 4,9 en 5,6 miljard. Daarbij komt dat de SNS Bank voor haar funding afhankelijk was geworden van spaargelden en dat in de tweede helft van januari 2013 al netto € 2,5 miljard aan spaargeld was uitgestroomd. Daardoor kwamen zowel de kapitaalratio van SNS Bank verder onder druk te staan als de kaspositie van SNS Bank. Volgens de minister was er als gevolg daarvan een acute dreiging van een bankrun, aldus het onteigeningsbesluit.

2.2 Onderlinge verwevenheid
Hoewel de verliezen in de eerste plaats bij Property Finance waren geconcentreerd, zouden SNS Bank en SNS REAAL ook grote verliezen lijden. SNS Reaal heeft zich hoofdelijk aansprakelijk verklaard voor de schulden van SNS Bank, onder meer via de voor de schulden van die vennootschap afgegeven 403-verklaringen. Daarbij komt dat SNS Bank de nodige bedragen had uitgeleend aan SNS Property Finance. De te verwachten verliezen van vastgoedpoot SNS Property Finance zijn zo groot dat SNS Reaal niet in staat zou zijn deze op te vangen. Het faillissement van SNS Property Finance zou zo tot het faillissement van zowel SNS Bank als dat van SNS REAAL leiden.

2.3 Gevolgen eventueel faillissement
De SNS REAAL groep is van grote betekenis voor het Nederlandse financiële stelsel. SNS Bank is qua formaat de vierde bank van Nederland en heeft een groot marktaandeel in met name de particuliere markt voor spaarders, consumentenleningen en hypothecair krediet. De SNS Bank is door de Minister van Financiën en DNB in de Najaarsnota 2011 dan ook als systeemrelevant betiteld. Systeemrelevante banken zijn banken waarvoor staatssteun
gewenst zou kunnen zijn omdat het omvallen ervan grote schade in het Nederlandse financiële stelsel zou kunnen veroorzaken. Volgens de Minister en de DNB zou een faillissement van SNS Bank te risicovol zijn uit een oogpunt van financiële stabiliteit. In een faillissement van de SNS Bank zouden de bankdochters ASN Bank en Regiobank worden meegetrokken vanwege de financiële en operationele verbondenheid tussen die vennootschappen en SNS Bank en SNS REAAL. Bij de drie genoemde banken werden 1,6 miljoen spaarrekeningen en 1 miljoen betaalrekeningen aangehouden. Bij een faillissement zou DNB 35 miljard moeten uitkeren onder het depositogarantiestelsel aan de gedupeerde spaarders. Aangezien dit stelsel uiteindelijk wordt gefinancierd door de Nederlandse banken, zou het in werking treden daarvan leiden tot aanzienlijke jaarlijkse lasten voor de overige Nederlandse banken.

2.4 Ingrijpen DNB en Minister van Financiën
Zonder ingrijpen zou de stabiliteit van het financiële stelsel ernstig en onmiddellijk in gevaar komen. In 2011 verzocht DNB SNS Bank om exit-plannen op te stellen met betrekking tot de vastgoedgerelateerde kredietportefeuille en om een plan van aanpak te maken om de kapitaalspositie van SNS Bank te versterken. Het vinden van middelen op de kapitaalmarkt bleek niet mogelijk. De plannen die SNS Bank hiervoor aanleverde werden door DNB in de loop van 2011 steeds als onvoldoende beoordeeld. Op 18 januari 2013 stelde DNB SNS Bank (en SNS Reaal) op de hoogte van haar voornemen SNS Bank een ultimatum te stellen tot 31 januari 2013 om haar kapitaalbasis te versterken met € 1,9 miljard en dat zij anders zou oordelen dat zij het niet langer verantwoord achtte dat SNS Bank het bankbedrijf zou uitoefenen. Hiervan stelde DNB ook de minister op de hoogte, vergezeld van het advies om voorbereidingen te treffen voor onteigening. Op 27 januari 2013 heeft DNB dit voornemen tot het besluit geëffectueerd. Op 1 februari 2013 constateerde DNB dat SNS Bank niet aan het ultimatum had voldaan. De minister maakte nog diezelfde dag gebruik van zijn bevoegdheid uit art. 6:2 Wft en hij onteigende alle aandelen en achtergestelde obligaties van SNS Bank. Ter onderbouwing van zijn oordeel dat de precaire financiële situatie van SNS Bank een ernstig en onmiddellijk gevaar vormt voor de stabiliteit van het financiële stelsel stelde de minister in het onteigeningsbesluit dan SNS Bank een systeemrelevante instelling is. In dit onteigeningsbesluit heeft de minister een schadeloosstelling van €0 geboden voor de onteigende aandelen.

3. Strijd met Europees recht
Naar aanleiding van het arrest dat door de Afdeling op 25 februari 2013 werd gewezen zijn er kritische vragen gerezen over de onteigening. De appellanten in deze zaken betwijfelen ernstig of deze onteigeningen op basis van de Interventiewet met voldoende eisen van rechtszekerheid en zorgvuldigheid zijn omgeven. De termijnen voor de appellanten zijn kort en mogelijk in strijd met art. 6 EVRM terwijl de onteigening strijd met art. 1 Eerste Protocol zou kunnen opleveren. De Vereniging van Effectenbezitters (VEB) heeft als gevolg hiervan een klacht ingediend bij het EHRM.

3.1 Termijnen in strijd met art. 6 EVRM?
De beroepstermijn uit de Interventiewet bedraagt tien dagen en is daarmee beduidend korter dan de gebruikelijke beroepstermijn van zes weken zoals neergelegd in art. 6:7 Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ook de Afdeling heeft beperkt de tijd: zij dient uiterlijk na twee weken uitspraak te doen over de rechtmatigheid van het onteigeningsbesluit. Veel appellanten voerden aan dat de beroepstermijn in strijd is met het recht op een eerlijk proces zoals gewaarborgd in art. 6 EVRM. Appellanten voerden aan dat zij door de zeer korte termijnen niet in staat waren om zich in de procedure bij de Afdeling voldoende te verdedigen. Zo kwamen twee rapporten die een belangrijke rol speelden in de besluitvorming (waarin het vastgoed van SNS werd gewaardeerd) laat beschikbaar. Daarbij is ook het ruim honderd pagina’s tellende verweerschrift van de minister pas in de middag op de dag voor de zitting aan appellanten verstuurd. Het EHRM zal zich moeten uitspreken over de vraag of appellanten door de gang van zaken zodanig zijn belemmerd in het kunnen voeren van een adequaat beroep, dat aan de minimumeisen die gelden voor een eerlijk proces ex. art. 6 EVRM niet is voldaan. Of het EHRM een belemmering aan zal nemen is nog maar zeer de vraag. Er wordt aan de lidstaten ‘a wide margin of interpretation’ gelaten bij het stellen van regels die beperkingen inhouden op het recht op toegang tot de rechter mits het recht niet in zijn kern wordt aangetast, en de gestelde beperkingen een rechtmatig doel dienen en evenredig zijn. De Afdeling stelde dat de termijnen in deze procedure korter waren dan gebruikelijk, maar oordeelde toch dat het recht op een eerlijk proces, en meer specifiek het recht op toegang tot de rechter, door die korte termijnen niet in de kern werd aangetast. Zij verwees daarbij naar het doel dat hierdoor gediend wordt. De stabiliteit van het Nederlandse financiële stelsel heeft er baat bij om zo spoedig mogelijk definitief uitsluitsel te krijgen over de rechtmatigheid van het onteigeningsbesluit. Hiertegenover staat dat ook als korte termijnen formeel gerechtvaardigd zouden kunnen worden, dit onverlet laat dat ook de praktische gang van zaken zodanig dient te zijn dat sprake is van een eerlijk proces.

3.2 Verhouding onteigening met art. 1 Eerste Protocol
Volgens vaste jurisprudentie van het EHRM vereist art. 1 van het Eerste Protocol dat elke inbreuk door de Staat op het ongestoorde genot van eigendom bij de wet voorzien en in overeenstemming met het nationale recht is. Dit nationale recht moet voldoende toegankelijk en nauwkeurig zijn en de toepassing daarvan moet voldoende voorzienbaar zijn. De inbreuk moet daarbij een legitiem in het algemeen belang gelegen doel dienen. Ten slotte is een inbreuk op het ongestoord genot van eigendom slechts toegestaan als de gebruikte middelen evenredig zijn aan het daarmee nagestreefde doel. Dit vereist een evenwicht tussen het nagestreefde doel en de bescherming van individuele rechten. Bij de beoordeling van wat het algemeen belang vergt en de keuze van de middelen om dit te bereiken komt de nationale wetgever ‘a wide margin of appreciation’ toe. De Afdeling meende dat het onteigeningsbesluit aan al deze vereisten voldeed, en verwierp het betoog van appellanten dat het onteigeningsbesluit een ongeoorloofde inmenging vormde op het eigendomsrecht.

4 Conclusie
De mogelijkheden tot overheidsingrijpen bij de eigendomsverhoudingen binnen financiële instellingen zijn ruim en vergaand onder de Interventiewet. Als de Minister van Financiën van mening is dat het financiële stelsel ernstig en onmiddellijk in gevaar komt kan hij gebruik maken van de zijn bevoegdheden uit deel 6 van de Wft en systeemrelevante financiële instellingen nationaliseren. De rechterlijke inmenging is beperkt: die vindt pas plaats als gedupeerde beleggers een proces aanspannen tegen de rechtmatigheid van het besluit of de hoogte van de aangeboden schadeloosstelling. Het duale toetsingsstelsel waarbij twee verschillende rechterlijke instanties oordelen over respectievelijk de rechtmatigheid van de onteigening en de hoogte van de schadeloosstelling levert vooralsnog geen strijd op met Europese regelgeving. Ook lijkt het mij niet waarschijnlijk dat de tot tien dagen teruggebrachte bezwaarstermijn strijd op zal leveren met art. 6 EVRM. Herhaaldelijk heeft het ERHM bepaald dat de lidstaten een ruime beoordelingsvrijheid hebben als het gaat om het stellen van regels die de toegang tot de rechter beperken. In deze zaak dienen deze termen ook een rechtmatig doel, namelijk snelle zekerheid over de onteigening waarmee het grotere belang van een stabiel financieel stelsel wordt gediend. Art. 1 EP biedt de appellanten in Straatsburg ook geen soelaas. Op grond van dit artikel dient elke inbreuk voorzienbaar te zijn, het algemeen belang te dienen en proportioneel te zijn. Dat is met de Interventiewet het geval. De minister heeft met het inwerkingtreden van deze wet ingrijpende en uiteenlopende bevoegdheden verworven om in de eigendomsverhoudingen in te kunnen grijpen.

Noten
                                                                                                                                                   1 Stb. 2012, 241.
2 Kamerstukken II 2011/12, 33 059, nr. 3, p. 1.
3 J.A.M.A. Sluysmans en M.J.W. Timmer, ‘De Interventiewet en de SNS-onteigening’, MvV 2013/0708.
4 J. van IJperenburg, ‘De Interventiewet toegepast op SNS; aandachtspunten voor de Financieringspraktijk’, FIP 2013/7.
5 Kamerstukken II 2011/12, 33 059, nr. 3, p. 33.
6 Kamerstukken II 2011/12, 33 059, nr. 3, p. 76.
7 Volgens rapport van Cushman & Wakefield. Zie 1 februari 2013, Besluit tot onteigening van effecten en vermogensbestanddelen SNS, p. 5.
8 1 februari 2013, Besluit tot onteigening van effecten en vermogensbestanddelen SNS. Zie Strct. 2013, 3018.
9 ABRvS 25 februari 2013, LJN BZ2265, JOR 2013/140 m.nt BPM van Ravels en EPM Joosen, noot nummer 2.
10 M.J. van Pomeren, ‘Rechtsbescherming tegen de onteigening van SNS — een juridische striptease’, Bb 2013/24.
11 R.M. Wibier, ‘De ondergang van SNS REAAL’, TvI 2013/42.
12 M.J. van Pomeren, ‘Rechtsbescherming tegen de onteigening van SNS — een juridische striptease’, Bb 2013/24.
13 M.A.R.T. Dorresteijn, ‘Ondernemingskamer benoemt deskundigen om de waarde van de onteigende effecten en vermogensbestanddelen SNS Reaal N.V. en SNS Bank N.V. te bepalen’, Bb 2013/54.
14 http://www.veb.net/content/HoofdMenu/Beurs/Kieseenbeursfonds/Artikelen/sns/SNSeuropeesHof.aspx
15 Vgl. EHRM 28 mei 1985, nr. 8225/78 (Ashingdane/Verenigd Koninkrijk), par. 52.
16 ABRvS 25 februari 2013, LJN BZ2265, ro 7.2.
17 Vgl. arresten van 25 juni 1996, nr. 19776/92 (Amuur tegen Frankrijk), par. 50 en 9 november 1999, nr. 26449/95 (Špacek tegen Tsjechië), par. 54.
18 ABRvS 25 februari 2013, LJN BZ2265, r.o. 13.3.


Archief

Zoeken

Copy Protected by Chetan's WP-Copyprotect.