Een strafrechtfilosofisch perspectief

  • -

Een strafrechtfilosofisch perspectief

Maaike Baan

Een strafrechtfilosofisch perspectief

Het wetsvoorstel TBO

Pieter steelt een paar dure schoenen uit de Bijenkorf. Voordat hij ‘veilig’ de winkel uit is, wordt hij in zijn kraag gegrepen door de beveiliging: op heterdaad betrapt. De politie wordt erbij gehaald en daar blijft het niet bij; enige tijd later moet Pieter voorkomen voor de politierechter. Tijdens de zitting vraagt de rechter naar eerder gepleegde kleine delicten en de persoonlijke omstandigheden. Een klein half uur later loopt Pieter ietwat verbouwereerd de zittingszaal uit. Hij moet van de rechter naar school.

Bovenstaande casus is een fictieve, maar wanneer het wetsvoorstel Terbeschikkingstelling aan het Onderwijs (hierna: TBO) tot wet wordt gemaakt, zou deze situatie zich in de praktijk kunnen voordoen. In maart 2014 stemde de ministerraad in met het wetsvoorstel TBO. Dit voorstel wil een bepaling aan het wetboek van Strafrecht toevoegen die het mogelijk maakt om jeugdige delinquenten te verplichten onderwijs te volgen. Het idee van de maatregel is dat het volgen van onderwijs de mogelijkheden voor jongeren vergroot om ‘aansluiting te vinden bij de samenleving en daarin een volwaardige en opbouwende rol te vervullen’.(1) Dit moet de kans op recidive verkleinen. Tegenover het niet naleven van de onderwijsverplichting staat een vervangende vrijheidsstraf die kan oplopen tot een jaar. De maatregel kan ook worden opgelegd voor relatief lichte delicten zoals winkeldiefstallen. De plannen van het kabinet hebben tot de nodige kritiek geleid. De Onderwijsraad (2) adviseerde staatssecretaris Dekker (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) in juni om het wetsvoorstel te heroverwegen.(3) De raad geeft onder meer aan niet overtuigd te zijn van de noodzaak, effectiviteit en uitvoerbaarheid van de tbo-maatregel.

Doel artikel
In dit artikel wordt gekeken naar het doel en de strekking van de voorgestelde TBO-maatregel. Omdat het gaat om een strafrechtelijke regeling, is het in dit verband interessant om in te gaan op de eeuwenoude vraag: waarom straffen we eigenlijk? Het wetsvoorstel TBO wordt onder een strafrechtfilosofische loep gelegd om erachter te komen in hoeverre de gedachten achter het wetsvoorstel te verenigen zijn met de theorieën die aan ons Wetboek van Strafrecht ten grondslag liggen.

Elementen
De TBO-maatregel bestaat uit twee elementen: de onderwijsverplichting, die de  oorspronkelijke maatregel vormt als reactie op het gepleegde delict, en de vervangende vrijheidsstraf. Van beide elementen wordt onderzocht wat de achterliggende doelen zijn en in hoeverre zij zijn te rechtvaardigen als sancties. In het denken over strafrecht bestaan twee hoofdstromingen die het hebben over de zin en de rechtvaardiging van straffen: het retributivisme en het utilitarisme. Deze theorieën zullen kort worden uiteengezet om vervolgens in te gaan op de ratio achter het wetsvoorstel TBO.

Retributivisme
Volgens het retributivisme is een straf gerechtvaardigd wanneer die verdiend is. Vergelding staat in deze opvatting voorop. Vergelding heeft in deze context niet de betekenis van wraak, maar van vereffening. Het gepleegde delict moet op een bepaalde manier worden vereffend, de schade die de rechtsorde is toegebracht moet – voor zover dat mogelijk is – worden hersteld. De straf is dus gericht op het verleden, het is een reactie op het delict. De straf is op zichzelf goed en gerechtvaardigd en dient geen in de toekomst gelegen  doel. De straf is het doel, want het is juist om misdadigers leed toe te voegen. Dat een straf alleen gerechtvaardigd is wanneer zij verdiend is, veronderstelt dat de veroordeelde verantwoordelijk kan worden gehouden voor zijn daden. Het retributivisme hecht veel waarde aan de notie van de mens als redelijk wezen met de vrijheid om zelf te kiezen hoe hij handelt.

Utilitarisme
De tweede stroming is het utilitarisme. Het doel van straffen is volgens de theorieën van het utilitarisme gelegen in de toekomst: een straf dient ter voorkoming van toekomstige criminaliteit. De effectiviteit van de straf is daarom van groot belang: op welke manier kan het beoogde doel het beste worden bereikt? De straf is in deze visie instrumenteel: zij vindt haar rechtvaardiging in het toekomstige maatschappelijke nut.(4) Straf is geen gerechtvaardigd doel op zich, maar een middel.(5) Het utilitarisme ziet crimineel gedrag niet alleen als een keuze. Het kan ook het gevolg zijn van factoren die buiten de macht van de delinquent liggen, zoals omgevingsfactoren, opvoeding of neurologische afwijkingen.(6) Met het juiste inzicht in zulke factoren kan de meest effectieve straf worden gekozen, waardoor verder crimineel gedrag zoveel mogelijk wordt voorkomen. Het Nederlandse strafrechtsysteem bevat zowel retributivistische als utilitaristische elementen. Een dergelijke combinatie noemt men een ‘verenigingstheorie’.

De onderwijsverplichting
Met de TBO-maatregel kan via het strafrecht een verplichting tot het volgen van onderwijs worden opgelegd. Met welk doel is voor een onderwijsverplichting onderwijsverplichting gekozen? ‘Het doel van de maatregel is niet gelegen in de bestraffing en de vergelding van het gedrag dat tot het opleggen van de maatregel heeft geleid’, aldus de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel.(7) De maatregel is geheel gericht op het ‘wegnemen van criminogene factoren’ en heeft daarmee een puur utilitaristisch karakter. De gedachte is dat bij de veroordeelde door het volgen van onderwijs een gedragsverandering optreedt die ervoor zorgt dat hij niet opnieuw in crimineel gedrag vervalt. Bij deze vorm van preventie zal ik verderop uitgebreider stilstaan. Het doel van het opleggen van de onderwijsverplichting is dus niet om het gedrag van de jeugdige delinquent te veroordelen. Eigenlijk wordt nauwelijks meer aandacht besteed aan het gepleegde delict; de ogen zijn slechts gericht op de toekomst. De focus ligt op de omstandigheden die er mogelijk voor zorgden dat de veroordeelde het delict pleegde. Het doel is om die omstandigheden te veranderen om verder crimineel gedrag te voorkomen. Een verplichting tot het volgen van onderwijs is niet aan elke winkeldief op te leggen; de maatregel heeft een specifieke doelgroep. ‘De TBO-maatregel richt zich op jeugdigen en jongvolwassenen die een problematisch onderwijsverleden hebben en die strafbare feiten hebben begaan.’(8) Het idee achter deze keuze is dat er een verband bestaat tussen recidive en ‘het niet waarnemen van onderwijskansen’. De maatregel wil dat verband verbreken. De oorzaak voor het criminele gedrag wordt dus niet zozeer gezocht in de persoon zelf, maar in de situatie waarin hij zich bevindt. Geprobeerd wordt om de veroordeelde uit die situatie te halen met de verwachting dat dit de kans op recidive verkleint. Verondersteld wordt dat het hebben van een problematisch onderwijsverleden crimineel gedrag in de hand werkt. Niet de persoon zelf, maar eerder de situatie waarin hij verkeert wordt gezien als ‘de schuldige’, de oorzaak van het criminele gedrag. Dit is een zuiver utilistische benadering: de reactie op het delict moet bestaan in het meest effectieve middel om het beoogde doel, het voorkomen van recidive, te bereiken. Deze benadering roept vragen op over de verantwoordelijkheid van de delinquent. Door de aandacht te vestigen op de situatie van de delinquent en niet op zijn persoon, wordt het lastig om hem ter verantwoording te roepen voor zijn gedrag. Zoals we hierboven hebben gezien is dat ook juist niet wat de TBOmaatregel beoogt te doen.

Vrijheidsstraf
Het niet naleven van de onderwijsverplichting heeft geen lichte consequenties. Een maand vervangende vrijheidsstraf kan worden opgelegd voor elke maand dat de onderwijsverplichting niet wordt nageleefd. De Memorie van Toelichting noemt de  vervangende vrijheidsstraf een ‘stok achter de deur’ en ‘de juiste motivatie’ voor het volgen van een vorm van onderwijs die geschikt is voor de veroordeelde en die ervoor zorgt dat hij  niet terugvalt in crimineel gedrag.(9) Waar de onderwijsverplichting zelf niet bedoeld is als straf, lijkt het erop dat niet-naleving daarvan wel degelijk bestraft wordt. Wat is het doel  van de vervangende vrijheidsbeneming? Het doel van de vervangende vrijheidsstraf is de veroordeelde ‘de juiste motivatie’ te geven voor het volgen van onderwijs, zo volgt uit de Memorie van Toelichting. Hoe moeten we dit doel precies begrijpen? De term ‘motivatie’ is in deze context een positieve verwoording van het begrip ‘afschrikking’. Afschrikking kan zowel een vorm van generale als speciale preventie zijn. Bij generale afschrikking weerhoudt de dreiging van de straf mensen ervan om delicten te plegen. Van Dijk zegt hierover: ‘Het effect wordt bereikt door de ogenschijnlijk op te leggen straf. Het daadwerkelijk opleggen van straf geschiedt slechts om de dreiging te onderstrepen’. (10) Speciale afschrikking werkt zo dat de onplezierige ervaring van de straf de veroordeelde afschrikt om nogmaals de fout in te gaan. Dit levert voor de gestrafte een extrinsieke  motivatie op om op het juiste pad te blijven.(11) Een andere vorm van speciale preventie is resocialisatie. Dit geeft de gestrafte een intrinsieke motivatie op om niet te recidiveren: hij voelt geen behoefte meer om het slechte pad op te gaan. Leeft de tot de TBO-maatregel veroordeelde zijn onderwijsverplichting na, dan zou hem dat een intrinsieke motivatie moeten geven om op het juiste pad te blijven. De Memorie van Toelichting zegt dat de onderwijsverplichting ervoor zorgt dat de jongere ‘zoveel mogelijk in de dagelijkse setting blijft van wonen en onderwijs volgen en dat hij terug kan vallen op het sociale netwerk dat daarbij hoort’. De behoefte tot recidive verdwijnt door het aanbrengen van een zekere  structuur.

Hoewel… vervangend?
De TBO-maatregel legt een verplichting tot het volgen van onderwijs op als reactie op het gepleegde delict. Wordt de onderwijsverlichting niet nageleefd, dan volgt een vrijheidsstraf. De vrijheidsbeneming vervangt de verplichting tot het volgen van onderwijs. Dat zou moeten betekenen dat de vrijheidsstraf een reactie is op het oorspronkelijke delict, een reactie die in de plaats treedt van de onderwijsverplichting die in eerste instantie werd opgelegd. De vervangende vrijheidsstraf is bedoeld als een ogenschijnlijk op te leggen straf die in de eerste plaats moet leiden tot het volgen van passend onderwijs. Het is een extrinsieke motivatie voor de veroordeelde om te voldoen aan zijn onderwijsverplichting. In het strafrecht worden soortgelijke extrinsieke motivaties vaker gebruikt, namelijk in de vorm van voorwaardelijke straffen. Het verschil is echter dat een voorwaardelijke straf ten uitvoer wordt gelegd wanneer de veroordeelde opom (gedeeltelijk) onbestraft verder te leven, maar zodra hij een gelijksoortig delict pleegt, treedt de voorwaardelijke straf alsnog  in werking. In het geval van de TBO-maatregel wordt de straf niet gekoppeld aan eventuele recidive, maar aan een middel dat bedacht is om recidive te voorkomen: de verplichting tot  het volgen van onderwijs. De onderwijsverplichting is het middel om het uiteindelijke doel – het voorkomen van recidive – te bereiken. Door de dreiging van de vervangende vrijheidsbeneming direct te koppelen aan de verplichting tot het volgen van onderwijs, wordt het onderwijs echter een doel op zichzelf. De vrijheidsstraf wordt niet opgelegd wanneer de veroordeelde recidiveert, maar wanneer hij niet naar school gaat. De onderwijsverplichting wordt op deze manier tot regel gemaakt, een regel die in geval van niet-naleving wordt bestraft. De straf vormt hier een reactie op die geïndividualiseerde regel en niet op het oorspronkelijke delict. Het is daarom feitelijk onjuist om te spreken van een vervangende vrijheidsstraf. De vrijheidsbeneming neemt niet de plaats in van de onderwijsverplichting als reactie op het gepleegde delict, maar vormt een zelfstandige sanctie voor het niet naleven van die onderwijsverplichting. Hoe het verdergaat met het wetsvoorstel TBO, zal nog moeten blijken. Het voorstel ligt nu voor advies bij de Raad van State.

Samenvattend
De vraag waarom wij straffen is eeuwenoud. Het blijft om verschillende redenen boeiend om over dit vraagstuk na te denken. Er bestaan verschillende opvattingen over de doelen en rechtvaardigingen van straf. Het retributivisme heeft als uitgangspunt dat straffen moeten vergelden, in het utilitarisme staan nut en effectiviteit voorop. Op het eerste  gezicht lijken de theorieën van deze twee stromingen lijnrecht tegenover elkaar te staan en  niet te verenigen. In de praktijk blijkt echter dat strafrechtsystemen een combinatie vormen van beide stromingen, zo ook het Nederlandse systeem. Een andere reden waarom de vraag naar de doelen en rechtvaardigingen van straffen interessant blijft is dat het strafrecht constant in beweging is; er worden regelmatig nieuwe straffen en  maatregelen bedacht. Het wetsvoorstel voor de TBO-maatregel geeft een bijzondere tweeledige constructie die erop gericht is om recidive bij jeugddelinquenten te voorkomen. De constructie bestaat uit een onderwijsverplichting als reactie op het gepleegde delict met een vervangende vrijheidsstraf als stok achter de deur om die verplichting daadwerkelijk na te leven. Het doel van de onderwijsverplichting is uitdrukkelijk niet om te vergelden en te bestraffen. Het is een voorbeeld van een zuiver utilitaristische visie op straf. De oorzaak voor het gepleegde delict wordt gezocht in het problematische onderwijsverleden van de delinquent. De straf is erop gericht om die problematische  onderwijssituatie te veranderen om recidive tegen te gaan. De straf is een middel om een  in de toekomst gelegen doel te bereiken. Met het gepleegde delict houdt de straf zich eigenlijk niet meer bezig. Het is niet de bedoeling het gedrag van de jeugdige delinquent te veroordelen. Het doel van de vervangende vrijheidsstraf is volgens de Memorie van Toelichting om de veroordeelde een stok achter de deur te bieden voor het naleven van zijn onderwijsverplichting. Het mechanisme van afschrikking wordt gebruikt, niet direct om recidive te voorkomen maar om af te dwingen dat het middel daartoe optimaal benut wordt. Door de manier waarop de vrijheidsstraf is gekoppeld aan de onderwijsverplichting is feitelijk gezien van een vervangende vrijheidsstraf geen sprake. De vrijheidsbeneming vormt immers geen reactie op het oorspronkelijke delict, maar op de opgelegde verplichting tot het volgen van onderwijs. Zou je willen betogen dat de vrijheidsstraf wél een echte vervangende reactie vormt op het oorspronkelijke delict, dan is evengoed sprake van een inconsistent gebruik van het strafrecht. De Memorie van Toelichting geeft uitdrukkelijk  aan dat het doel van de TBO- maatregel niet is gelegen in het bestraffen of vergelden van het gepleegde delict. De vrijheidsstraf als reactie op het delict is in deze context niet te rechtvaardigen. Een strafrechtfilosofische analyse van de TBO-maatregel illustreert hoe  belangrijk het is om te blijven stilstaan bij het waarom van het straffen en bij de aard van  het strafrecht. De handigste constructies kunnen worden bedacht om beoogde doelen te bereiken, maar wanneer die intern in strijd zijn met de grondgedachten van ons strafrechtelijk systeem, ontstaan scheve situaties.

Noten
1 Consultatieversie wetsvoorstel TBO-maatregel d.d. 15 september 2013, p. 8.
2 ‘De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, opgericht in 1919. De raad adviseert de regering en de Kamer, gevraagd en ongevraagd, over hoofdlijnen van beleid en wetgeving op het gebied van het onderwijs’. Bron: Onderwijsraad.nl
3 Advies (concept)wetsvoorsel TBO-maatregel d.d. 19 juni 2014, Onderwijsraad.nl (zoek op: Advies TBO-maatregel).
4 G.P. Hoekendijk & M.M. Kommer, ‘Strafdoelen en tenuitvoerlegging: perspectief op een nieuwe verenigingstheorie?’ in: Sancties: Tijdschrift over straffen en maatregelen 2011, p. 212 e.v.
5 P. Westerman, Recht als raadsel: Een inleiding in de rechtsfilosofie, Zutphen: Uitgeverij Parijs 2013, p. 251.
6 Ibid, p. 263.
7 Consultatieversie wetsvoorstel TBO-maatregel d.d. 15 september 2013, p. 13.
8 Consultatieversie wetsvoorstel TBO-maatregel d.d. 15 september 2013, p. 9.
9 Consultatieversie wetsvoorstel TBO-maatregel d.d. 15 september 2013, p. 10 & 12.
10 A.A. Van Dijk, Strafrechtelijke aansprakelijkheid heroverwogen, Apeldoorn: Maklu 2008, p. 90.
11 Ibid, p. 91.


  • 0

Wetsvoorstel: Maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast

In deze kwesties gaat het om de openbare orde. Met openbare orde wordt bedoeld de orde en rust in het openbare- of gemeenschapsleven. De handhaving van de openbare orde en veiligheid vormt een kerntaak van de burgemeester. Zijn bevoegdheden zijn de laatste jaren uitgebreid.
Inmiddels is er een nieuw wetsvoorstel: Maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast. In dit wetsvoorstel ten aanzien van handhaving van openbare orde en het herstel ervan na verstoring, ligt het primaat bij de officier van justitie. Wederom is er echter ook een belangrijke rol voor de burgemeester weggelegd. Dit wetsvoorstel is er op gericht bij te dragen aan de aanpak van overlast en verloedering, als onderdeel van het project Veiligheid begint bij Voorkomen. Tevens moet dit wetsvoorstel tegemoet komen aan de behoefte van de samenleving aan een zogenoemde ‘Voetbalwet’.
In deze uiteenzetting zal ik aandacht besteden aan de beoogde toegevoegde waarde van het wetsvoorstel. Hierbij zal ik eerst kort de bestaande bevoegdheden schetsen en verschillende tekortkomingen daarvan aanstippen, om vervolgens in te gaan op het wetsvoorstel. Het grondrechtelijk kader blijft buiten beschouwing. Dit is echter een onderzoek op zich waard.

Onderscheid regulier en onmiddellijke handhaving.
Allereerst dient er een onderscheid gemaakt te worden tussen reguliere en onmiddellijke handhaving. Reguliere handhaving maakt deel uit van het algemene deel van bestuursrecht en valt onder de noemer bestuursdwang. Onmiddellijke handhaving behoort tot het bijzondere bestuursrecht, het openbare-orderecht. De reguliere bevoegdheden vertonen sterke gelijkenis met de specifieke bevoegdheden in het kader van onmiddellijke handhaving. Toch dienen de bevoegdheden goed gescheiden te blijven in verband met de toepasselijkheid van verschillende waarborgen. Want waar voor de bevoegdheden in het kader van reguliere handhaving alle Awb-eisen in acht moeten worden genomen, sluit artikel 5:23 Awb Afdeling 5.3 Awb betreffende bestuursdwang uit ten aanzien van optreden ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde. Hierdoor hoeft de burgemeester zich niet te houden aan de procedurele vereisten uit de bestuursdwangregeling, zoals het op schrift stellen van het besluit en geven van een redelijke termijn. Bij dit bijzondere bestuursrecht gaat het om bevoegdheden die de burgemeester mag inzetten in het geval van (ernstige vrees voor) een verstoring van de openbare orde en bij een oproerige beweging of andere ernstige wanordelijkheid. Bij dergelijke crisis- en noodsituaties moet er met enige spoed gehandeld kunnen worden. Belemmering door formele eisen is hier niet gewenst.

Bestaande bestuursrechtelijke middelen.
In het kader van verstoring van de openbare orde zijn de volgende bestaande bijzondere bestuursrechtelijke bevoegdheden van belang.
Allereerst bestaat er de ‘lichte’ bevelsbevoegdheid van art. 172 lid 3 Gemeentewet (verder Gemw). Het artikel geeft de burgemeester de bevoegdheid, om een originair wettelijk voorschrift te creëren jegens één of meer personen die de openbare orde verstoren of dreigen te verstoren. Op grond hiervan kan onder andere een (kortlopende) gebiedsontzegging opgelegd worden. De bevoegdheid van art. 172 lid 3 Gemw is niet gegeven om in te grijpen in structurele vormen van overlastgevend gedrag.
Er is een aantal problemen die zich voordoen rondom deze bevoegdheid. Het eerste probleem betreft de proportionaliteit. Uit jurisprudentie is gebleken dat de bevelen op grond van dit artikel bijvoorbeeld niet van langere duur mogen zijn dan noodzakelijk. Er is echter geen duidelijke lijn op te maken wat proportioneel is. Ten tweede ontbreekt een meldingsplicht. Dat staat een optimale uitvoering van het verbod in de weg, omdat naleving moeilijk controleerbaar is.
Het hierboven genoemde geldt ook ten aanzien van de bevelsbevoegdheid die de burgemeester heeft op grond van de APV. Bij het opstellen van deze regels speelt de gemeenteraad een belangrijke rol. Indien de APV reeds in bepaalde situaties voorziet, dan dient gebruik van de bevoegdheid van art. 172 lid 3 Gemw achterwege te blijven.
De artikelen 175 en 176 Gemw geven de burgemeester (autonome) noodrechtelijke bevoegdheden. Artikel 175 Gemw regelt het noodbevel, dat vooral wordt toegepast in ‘buitengewone omstandigheden’. Dit wordt gekwalificeerd door de bedreiging van vitaal belang (van openbare orde) en de ontoereikendheid van normale bevoegdheden. Het moet gaan om acute, grootschalige wanordelijkheden. Indien er sprake is van of een vrees tot een oproerige beweging of een andere ernstige wanordelijkheid, kan de burgemeester op grond van de onderhavige bevoegdheid een noodbevel uitvaardigen.
De noodverordening is geregeld in artikel 176 Gemw. Dat geeft de burgemeester de bevoegdheid om algemeen verbindende voorschriften uit te vaardigen, die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van bepaald gevaar nodig zijn, indien er zich omstandigheden voordoen zoals in art. 175 Gemw gesteld. De noodverordening is anders dan een noodbevel van algemene strekking. De werking treft een ieder ongeacht zijn of haar kwaliteit of betrokkenheid. Het noodbevel geldt voor één of meerdere bepaalde personen of hooguit voor een bepaalbare groep. Daarnaast is zij qua tijdsduur onbepaalbaar.

Op 25 april 2000 is de Wet Bestuurlijke Ophouding ingevoerd met het Europese kampioenschap voetbal in het vooruitzicht. De burgemeester kan op grond daarvan door hem aan te wijzen groepen personen, op de door hem aangewezen plaats, gedurende ten hoogste twaalf uren ophouden. Het gaat hierbij om de bestrijding van ongeregeldheden of de dreiging hiertoe. Bestuurlijke ophouding is vrijheidsbeneming in het kader van een ordemaatregel, het is geen punitieve sanctie. Bij artikel 154a Gemeentewet gaat het om een indirecte bevoegdheidstoekenning aan de burgemeester. Het regelt de mogelijkheid tot bestuurlijke ophouding in geval van voorzienbare gevallen. Dit zijn vaker terugkomende situaties, doch het ‘structurele’ element ontbreekt. Artikel 176a Gemeentewet is een aanvulling op de noodrechtelijke handhaving- en herstelmiddelen. Het regelt de bestuurlijke ophouding in niet-voorzienbare gevallen en wanneer er dus geen raadsverordening is. De burgemeester handelt hier op grond van rechtstreeks uit de wet voortvloeiende bevoegdheden. De regeling wordt gezien als uitermate ingewikkeld en de praktische uitvoerbaarheid wordt als minimaal ervaren. Het middel van bestuurlijke ophouding werd tot nu toe éénmaal door een burgemeester gebruikt.

Bestaande strafrechtelijke middelen.
In het strafrecht kunnen voorafgaand aan berechting, bijvoorbeeld als voorwaarde bij een schorsing van voorlopige hechtenis, verschillende gedragsaanwijzingen worden gegeven aldus artikel 80 Wetboek van Strafvordering (verder Sv). Bij lichtere overtredingen en verstoring van de openbare orde is er echter niet altijd voldaan aan de eisen uit art. 67a Sv voor voorlopige hechtenis. Bij veroordeling door de rechter, kan deze de voorschriften vorm geven als voorwaarden bij een voorwaardelijke veroordeling. Dit zegt art. 14c Wetboek van Strafrecht (verder Sr). In de bestaande strafrechtelijke situatie is er de beperking dat bedoelde voorwaarden pas na berechting ten uitvoer kunnen worden gelegd. Dan kan in de huidige situatie slechts de strafrechtelijke veroordeling door de rechter worden afgewacht en loopt de ‘verdachte’ vrij rond, terwijl onmiddellijk optreden vereist is.
Artikel 141 Sr. stelt het met verenigde krachten geweld plegen tegen goederen of personen strafbaar. Het moeilijke is dat er bewijs moet zijn dat de individuele verdachte dit feit gepleegd heeft. Dit bewijsprobleem speelt tevens bij het deelnemingsdelict van art. 140 Sr. betreffende deelneming aan een misdadige organisatie. Bewezen moet worden dat de verdachte zelf strafbaar handelde. Doordat deze artikelen voornamelijk zijn gericht op het individu, zijn de middelen nauwelijks bruikbaar bij grootschalige ordeverstoringen. Daar komt bij dat het strafrecht vooral een sanctie maatregel is en niet als oplossing dient voor onderhavige situaties van ordeverstoring.
Bij toepassing van art. 540 ev. Sv (rechter geeft een bevel tot handhaving) en bij de OM-afdoening is er de bereidverklaring van de verdachte vereist ten aanzien van de gedragsaanwijzing. Dit leidt tot een onwerkbare situatie. Om effectief te kunnen handelen zou de aanwijzing ongeacht de bereidheid van de overlast veroorzaker of geweldpleger, moeten kunnen worden opgelegd. De bijzondere dwangmiddelen zoals staande houding en in verzekeringstelling, zijn allemaal middelen om informatie te verkrijgen rondom de overtreding of het misdrijf en niet ter handhaving van de openbare orde. Zij hebben dus maar beperkte werking. Tot slot heeft de rechter op grond van art. 540 ev. Sv de bevoegdheid om een bevel tot handhaving van de openbare orde te geven, maar slechts in geval van heterdaad. Dit is een wezenlijke beperking op de toepasbaarheid van het middel.
Ordehandhavende bevoegdheid heeft de politie krachtens art. 2 Pol. wet. Deze taak oefent zij uit in ondergeschiktheid aan de burgemeester, aldus art. 12 Pol. wet. Op grond van lid 2 kan hij aanwijzingen en bevelen geven. Zijn gezag bij ordehandhaving ziet uitsluitend op het functioneren van de politie in dit kader.

De beoogde toegevoegde waarde.
De officier van justitie zal de bevoegdheid krijgen tot het geven van een gedragsaanwijzing ter strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. Het kan gaan om vier soorten gedragsaanwijzingen. De eerste is een gebiedsverbod. De tweede mogelijkheid is aanwijzing tot het onthouden van contact met een bepaalde persoon of bepaalde personen. De derde aanwijzing betreft een meldingsplicht op bepaalde tijdstippen bij een daartoe aangewezen opsporingsambtenaar. Als laatste is er de gedragsaanwijzing zich te doen begeleiden bij hulpverlening. Het gaat dan om het bevestigen van al bestaande contacten met hulpverleners.
De gedragsaanwijzing heeft zijn betekenis vooral in het geval van lichtere strafbare feiten waarvoor geen voorlopige hechtenis is toegelaten. Waar de verdachte zich in de huidige situatie dan nog vrij kan bewegen, kan de officier van justitie hem doormiddel van de voorgestelde bevoegdheid tot een gedragsaanwijzing in zijn vrijheid beperken. De bevoegdheid tot een gedragsaanwijzing heeft ook een rol bij misdrijven waarvoor wel voorlopige hechtenis is toegelaten. Indien er niet aan de vereisten voor voorlopige hechtenis als bedoeld in art. 67a Sv is voldaan, kan de aanwijzing uitkomst bieden.

In de bestaande situatie is er de beperking dat bedoelde voorwaarden pas na berechting ten uitvoer kunnen worden gelegd, zoals de bevoegdheid in art. 14c Sr. Het wetsvoorstel betreft een gedragsaanwijzing die dient ter overbrugging van de periode tussen het moment van het begaan van het strafbare feit en de veroordeling van de verdachte.
In het kader van de OM-afdoening is er al de mogelijkheid voor de officier van justitie om in een strafbeschikking aanwijzingen op te nemen waar de verdachte aan moet voldoen. In het kader van een OM-afdoening gaat het om een definitieve en buitengerechtelijke strafrechtelijke afdoening. In het voorstel gaat het om een gedragsaanwijzing vooruitlopend op het oordeel van de rechter. Daarnaast is het voor de gedragsaanwijzing bij de OM-afdoening noodzakelijk dat de verdachte verklaart bereid te zijn aan de aanwijzing te voldoen. In de voorgestelde bevoegdheid kan vooruitlopend op de afdoening door de rechter ook zonder een bereidverklaring van de verdachte een gedragsaanwijzing worden opgelegd. Ook ten aanzien van bevoegdheden in art. 540 ev. Sv zal een bereidverklaring niet meer nodig zijn.
Ook ten opzichte van de bestaande bevoegdheden van de rechter om op grond van art. 540 ev. Sv een bevel tot handhaving van de openbare orde te geven, biedt het voorstel nieuwe mogelijkheden. Voor de voorgestelde bevoegdheid tot het opleggen van een gedragsaanwijzing is geen heterdaad vereist, waar het bevel van de rechter slechts in geval van heterdaad kan worden toegepast. Daarnaast beperkt de voorgestelde bevoegdheid zich niet slechts tot handhaving van de openbare orde, maar kan het ook in geval van belastend gedrag van de verdachte tegen personen worden opgelegd. Een ander verschil is dat in het geval van art. 540 ev. Sv de rechter-commissaris bevoegd is tot het opleggen van de maatregel, in plaats van de officier van justitie zoals is voorgesteld. De procedure zoals voorgesteld zal eenvoudiger zijn.

De burgemeester kan al op decentraal niveau gebiedsverboden opleggen op grond van de bestaande ‘lichte’ bevelsbevoegdheid van artikel 172 lid 3 Gemeentewet of op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). In het kader van deze bestaande bevoegdheden is er nog geen duidelijke lijn wat betreft de proportionaliteit van het gebiedsverbod voor langere duur. De bevoegdheid in het voorgestelde art. 172a Gemeentewet is gewenst vanuit het oogpunt van rechtszekerheid. Deze bepaling geeft namelijk aan in welke gevallen en binnen welke randvoorwaarden door de burgemeester een langdurend bevel kan worden gegeven.
Tevens biedt de voorgestelde bevoegdheid de mogelijkheid om aan notoire overlastgevers en hooligans een meldingsplicht op te leggen ter effectuering van het opgelegde gebieds- en/of groepsverbod. Deze mogelijkheid ontbreekt in de bestaande bevoegdheden in art. 172 lid 3 Gemeentewet of de APV.
De nieuwe bevoegdheid laat de mogelijkheid om kortdurende gebiedsverboden op te leggen op grond van art. 172 lid 3 Gemeentewet of de APV onverlet. Bij de nieuwe bevoegdheden ligt de nadruk op de ernstige overlast als gedragingen in groepsverband, waar de bestaande bevoegdheden vooral zien op niet-groepsgebonden overlast. De samenloopregeling (zie verder) van het voorgestelde art. 172a lid 3 is hier niet van toepassing.

De bevoegdheid tot het opleggen van een groepsverbod door de burgemeester zoals dat in het wetsvoorstel staat, wijkt af van de bestaande mogelijkheid van het zogenaamde ‘samenscholingsverbod’ dat in de meeste APV’s terug te vinden is. Ten aanzien van dit bestaande instrumentarium staat niet vast dat er vroegtijdig personen uit de groep kunnen worden geweerd van wie op basis van gegevens van de politie en dossiervorming bij de gemeente bekend is dat deze structureel overlast veroorzaken of hierin een leidende rol vervullen. Het onderhavige wetsvoorstel ziet juist op het voorkomen van groepsvorming onder leiding van personen van wie bekend is dat zij structureel ernstige overlast veroorzaken.
Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid biedt het wetsvoorstel het instrumentarium om in dergelijke situatie vroegtijdig in te grijpen.
Daarnaast is het samenscholingsverbod een algemeen verbod dat geldt voor iedereen, terwijl een groepsverbod een individueel bevel is. Waar een groepsverbod aangemerkt wordt als een beschikking en er bezwaar en beroep tegen openstaat, is de APV door haar algemene strekking niet vatbaar voor bezwaar en beroep. Tevens zijn er gevallen waarin twijfel kan rijzen over de vraag welk groepsgewijs samenkomen precies als samenscholing kan worden aangemerkt. In het geval van acute grootschalige wanordelijkheden kan er ook een samenscholingsverbod worden uitgevaardigd op basis van een noodverordening, aldus artikel 175, eerste lid, juncto artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet. Het wetsvoorstel ziet echter op ernstige structurele overlast van groepen. Dit is tevens het verschil met de bevoegdheden van de burgemeester op grond van de artikelen 154a en 176a van de Gemeentewet, betreffende de bestuurlijke ophouding. Anders dan bij het onderhavige wetsvoorstel gaat het bij bestuurlijke ophouding niet om bestrijding van structurele vormen van overlast veroorzaakt door bepaalde personen, maar om bestrijding van (grootschalige) ongeregeldheden of dreigende ongeregeldheden. Daarnaast betreft de ophouding vrijheidsontneming, waar het bij de voorgestelde bevoegdheid gaat om vrijheidsbeperking.

Afbakening van de bevoegdheden.
Er bestaat een overlapping tussen de voorgestelde bevoegdheden van de burgemeester en de officier van justitie als het gaat om het opleggen van een gebieds- of groepsverbod. Er kunnen zich twee situaties voordoen. De burgemeester kan een gebieds- of groepsverbod opleggen aan de ordeverstoorder/verdachte, die voor dat gebied tevens een gebiedsverbod van de officier van justitie opgelegd krijgt. Daarnaast is het mogelijk dat beide actoren zich beraden over de wenselijkheid om een maatregel op te leggen en op elkaar wachten. Om deze situaties te voorkomen is er een samenloopregeling opgenomen in het wetsvoorstel. De hoofdregel hierbij is dat de burgemeester van zijn bevoegdheid afziet indien de officier van justitie de verdachte een gedragsaanwijzing geeft in de vorm van een gebiedsverbod voor hetzelfde gebied waarvoor de burgemeester een gebieds- of groepsverbod overweegt op te leggen. Dit is geregeld in het voorgestelde art. 172a lid 3 Gemw. Het handelen van de officier van justitie zal afhangen van de ernst van de feiten of de persoon van de verdachte. Op lokaal niveau kan er door de burgemeester in samenwerking met de officier van justitie vooraf beleid worden gemaakt.


  • 0

Over belastingplannen en het kabinet Balkenende

Door prof. Dr. T. Blokland

Naar een stabiele of hogere belastingenopbrengst.

Medio 2002 zijn er reeds diverse voornemens op belastinggebied uitgesproken voor en onder een aanstaand kabinet Balkenende. Dat er nog niets is ten tijde van het schrijven van dit stukje, maar vermoedelijk wel als u het leest.

Klik hier om het gehele artikel te openen.


  • 0

De Flora- en faunawet: een kritische noot

Door Freerk Volders

Binnen niet al te lange tijd zal waarschijnlijk de Flora- en faunawet ingevoerd worden. Deze wet zal in de plaats treden van de Vogelwet 1936, de Jachtwet, de Nuttige Dierenwet 1914 en de Wet bedreigde uitheemse dier- en plantensoorten. Een van de redenen voor de vervanging van deze wetten is, dat de wetgever van mening is dat, door de – nu verspreide – regels inzake de bescherming van in het wild levende planten- en diersoorten in een wet onder te brengen, een betere afstemming tussen die regels bewerkstelligd kan worden.
Een van de uitgangspunten van dit wetsvoorstel is de intrinsieke waarde van het dier. Wat betreft de jacht kiest de voor het “nee, tenzij principe”. Dit in tegenstelling tot de huidige wetgeving, volgens welke onder bepaalde voorwaarden de jacht op in het wild voorkomende dieren in principe toegestan is. Bij deze benadering wil ik in deze bijdrage enige kritische kanttekeningen plaatsen.


Klik hier om het gehele artikel te lezen.


Archief

Zoeken

Copy Protected by Chetan's WP-Copyprotect.