Tijdelijkheid van het cameratoezicht; herbezinning gewenst?

Tijdelijkheid van het cameratoezicht; herbezinning gewenst?

Groningen kent net als veel andere steden in Nederland openbare plaatsen die in de gaten worden gehouden door camera’s. Deze camera’s worden steeds geplaatst voor een beperkte periode. Naast dat dit positieve effecten heeft begint het er steeds meer op te lijken dat de camera’s een vaste plek in de stad beginnen te veroveren. De tijdelijke periodes worden vaak verlengd en cameratoezicht wordt daardoor een meer permanente oplossing. En dat terwijl het een tijdelijke maatregel behoort te zijn. De privacy wijkt meer en meer voor de openbare orde. Men vindt veiligheid en zich veilig voelen steeds belangrijker, maar tegen welke prijs?

Het uitgaansgebied rond de Peper- en Poelestraat is in Groningen het meest bekende gebied waar camera’s hangen. Er zijn hier vaak veel mensen op de been, waarvan een groot deel student. Daarnaast is het ook een gebied waar veel geweldsincidenten plaatsvinden dus waar het cameratoezicht een belangrijke rol speelt. Maar toch, elk cafébezoek, elke beweging, zelfs elk dansje wordt vastgelegd. Dit gebeurt al sinds 2000 en het duurt tenminste nog tot 2016. Gezien de huidige trend, van steeds verlengen, zal ook dan het toezicht waarschijnlijk weer verlengd worden, terwijl de effecten van het cameratoezicht gestabiliseerd zijn. Het plafond is bereikt, dit bevestigt de burgemeester in zijn evaluatie aan de raad.[1] Moet het cameratoezicht dan nog wel voortgezet worden? Wordt de inbreuk op ieders privacy daarmee niet veel te groot?

Grondslag
Privacy valt onder het recht op eerbiediging van ieders persoonlijke levenssfeer.[2] Dit is een grondrecht en kan enkel beperkt worden bij of krachtens de wet.[3] Hierin zie je de waarborgfunctie terugkomen; grondrechten kunnen niet zonder wettelijke grondslag beperkt worden. Voor de overheid betekent dit dat voor het beperken van een grondrecht bepaalde doelen moeten worden nagestreefd en dat de bevoegdheid om dit te doen moet zijn vastgelegd in een wettelijke regeling.[4] Het cameratoezicht is een beperking van de privacy. In de Gemeentewet is deze beperking uitgewerkt in art. 151c. Dit artikel bepaalt dat de raad bij verordening de burgemeester de bevoegdheid kan verlenen om vaste camera’s voor een bepaalde periode te plaatsen. Het moet gaan om een openbare plaats in de zin van art. 1 Wet openbare manifestaties (hierna: WOM): “een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek”. Al lijkt dit niet een al te harde voorwaarde te zijn. De raad kan namelijk in de verordening ook een gebied dat voor iedereen toegankelijk is, maar niet valt onder art. 1 WOM, aanwijzen.[5] Het ophangen van de camera’s moet noodzakelijk zijn voor de handhaving van de openbare orde. Ze mogen niet alleen opgehangen worden ter bevordering van de opsporing van strafbare feiten, het hoofddoel blijft altijd het handhaven van de openbare orde. Daarnaast moet het voor het publiek duidelijk zijn dat er gefilmd wordt. Borden die het cameratoezicht aangeven zijn al voldoende waarschuwing, de camera’s hoeven niet zichtbaar opgehangen te worden.[6]

Bovengenoemde voorwaarden heeft de raad verwerkt in de Verordening cameratoezicht gemeente Groningen waar de burgemeester mee kan werken. Hierbij is het belangrijk te bedenken dat de raad dit niet had hoeven doen. De burgemeester zou dan niet de bevoegdheid hebben om camera’s te plaatsen.

Aankomende wijziging van de Gemeentewet
Op het moment is er een wetsvoorstel aanhangig bij de Eerste Kamer, die het momenteel schriftelijk voorbereidt, ter aanpassing van art. 151c Gemeentewet. Dit voorstel bevat een verruiming van het artikel. De huidige wetgeving vereist dat de camera’s nagelvast en voor langere duur worden bevestigd om een aangewezen plek in de gaten te houden. In de praktijk is gebleken dat er behoefte is aan een meer flexibele inzet van de camera’s. De belangrijkste wijziging die het voorstel probeert te bereiken is dan ook dat er flexibel cameratoezicht mogelijk wordt.[7]

Flexibel cameratoezicht zorgt in principe voor een grotere inbreuk op de privacy. Dit cameratoezicht kan bijvoorbeeld ook uitgevoerd worden door een drone die over de stad vliegt. Er bestaat dan een grote kans dat er opnames van niet-openbare plaatsen worden gemaakt, hierbij kun je denken aan door schuttingen afgeschermde achtertuinen. Binnen de Eerste Kamer bestaan hierdoor nogal wat bedenkingen over het wetsvoorstel. De vraag die daar gesteld wordt is of er genoeg waarborgen ingebouwd zijn voor dit soort gevallen. En ook of er een goede balans is gevonden tussen het handhaven van de openbare orde en ieders recht op privacy.[8] Dit zijn vragen waar nog eens rustig over nagedacht kan worden.

Continue verlenging
Het cameratoezicht in het Groninger uitgaansgebied bestaat al sinds de eeuwwisseling. Ondanks dat het toezicht aan een termijn van vijf jaar is verbonden hangen de camera’s er nog steeds, er wordt telkens opnieuw verlengd. De burgemeester probeert met de verlengingen de volgende doelen te realiseren:
–           Afname van het aantal geweldsdelicten, afname van de verstoringen van de openbare    orde en toename van het aantal aanhoudingen;
–           Verbetering van de oplossing van strafbare feiten;
–           Voorkomen van belemmering van hulpverleners, verbetering van de hulpverlening aan    slachtoffers en voorkomen van escalatie;
–           Terugdringen van het onveiligheidsgevoel.[9]

In 2011 werd de termijn van het cameratoezicht verlengd tot 2016. Dit gebeurde na een verplichte evaluatie, waarin werd gekeken of de doelstellingen behaald werden.[10] Voor de verlenging werden uiteindelijk de volgende redenen aangedragen:
–           Het aantal geweldsdelicten in het uitgaansgebied is gedaald. Hierbij wel de                     kanttekening dat dit voor de hele stad geldt, maar er is wel een sterkere daling in het    gebied waar de camera’s hangen;
–           Het oplossingspercentage van geweldsdelicten ligt hoger dan in andere gebieden. De     beelden dragen bij aan de oplossing van strafbare feiten;
–           Hulpverlenende diensten worden minder gehinderd. Ook zorgt het toezicht ervoor dat   bedreigende situaties minder snel escaleren doordat ze eerder herkend en vervolgens      voorkomen worden;
–           Het onveiligheidsgevoel is sinds de start van het cameratoezicht gedaald en laag             gebleven. Daarna is het afgevlakt en nu al jaren gestabiliseerd op zo’n 30 procent. In   2001 voelde nog 40 procent van de Groningers zich onveilig in het uitgaansgebied.

De algemene conclusie die hieruit getrokken kan worden is dat het cameratoezicht positief effect heeft gehad. Aan de andere kant is te zien dat bovengenoemde effecten stabiliseren. Het afnameplafond van de maatregel lijkt bereikt te zijn, dit houdt in dat het cameratoezicht geen verder effect meer zal hebben. Dit komt ook naar voren in de evaluatie van de burgemeester.[11] Hoe het ook zij, er is weer verlengd en het zou niet gek zijn als aan het eind van deze termijn hetzelfde weer gebeurt. Is de tijdelijkheid van de maatregel dan niet een farce? In dit verband wordt soms zelfs gesproken van orwelliaanse taferelen.[12]

Het afnameplafond bereikt, of toch niet?
Het afnameplafond is zo goed als bereikt, er is geen verbetering meer mogelijk. Desalniettemin vindt de burgemeester van Groningen dat een verlenging van het cameratoezicht gerechtvaardigd is. Want zou daarmee gestopt worden dan is de verwachting dat het aantal geweldsdelicten weer toeneemt en het oplossen van geweldsdelicten juist terug zal lopen. Daarnaast wordt gevreesd dat hulpverleners meer gehinderd zullen worden. En de politiemacht verliest een belangrijk hulpmiddel bij het toezicht houden in het uitgaansgebied.[13]

Eerder is duidelijk geworden dat het hoofddoel van cameratoezicht het handhaven van de openbare orde is. Hoe belangrijk de andere doelstellingen ook zijn, dit is bijvoorbeeld te zien aan de publieke opinie over het mishandelen van hulpverleners, ze zijn ondergeschikt. Het plaatsen van de camera’s is niet gerechtvaardigd op grond van alleen de nevendoelen op zich.

Hierbovenop komt het feit dat voor de meeste doelen het plafond bereikt is. Beter dan het nu is gaat het niet worden. Dit komt naar voren uit de evaluaties en hier zou de burgemeester zorgvuldiger naar moeten kijken. De burgemeester is bang dat de incidenten weer de pan uit zullen rijzen wanneer er geen camera’s meer in het uitgaansgebied staan. Dit is enkel een verwachting, die overigens niet heel gek is. Dit neemt alleen niet weg dat de verlenging van de duur van het cameratoezicht steeds gestoeld wordt op deze angst. Kunnen grondrechten beperkt worden slechts op basis van verwachtingen?

De evaluatie en methodologie
In de literatuur bestaat er enige verdeeldheid over het verzamelen van informatie en de betekenis daarvan. Uit onderzoek komt bijvoorbeeld naar voren dat mensen zich niet veiliger voelen doordat er cameratoezicht is.[14] Dit terwijl in de evaluatie van de burgemeester van Groningen het tegenovergestelde naar voren komt. Hiernaast wordt door onderzoekers getwijfeld aan de gebruikte methodes om gegevens te verzamelen.[15] Daarbij wordt een onderzoek aangehaald waaruit blijkt dat steevast een te positief beeld van cameratoezicht wordt gegeven.[16] Als tekortkoming in dit onderzoek wordt aangevoerd dat de onderzoekers te streng en te veel op de resultaten gericht waren. In het onderzoek werden onder andere alle evaluaties waarbij geen controlegebied was onderzocht niet meegenomen.[17] Het grote probleem is dat eigenlijk alleen goed onderzoek mogelijk is door middel van randomised controlled trials: cameratoezicht wordt dan willekeurig toegewezen aan een experimenteel gebied. Dit wordt alleen nooit gedaan, simpelweg omdat dat erg veel geld zou kosten. Daarbij komt dat er nooit een vergelijkbaar controlegebied te vinden is. Hierdoor kom je altijd tot een vage conclusie met de uitkomst dat cameratoezicht soms wel, maar soms ook niet werkt.[18] De evaluaties komen dus enigszins op losse schroeven te staan. De politieke overwegingen en verantwoording worden op de evaluaties en de daaraan ten grondslag liggende gegevens gebaseerd. Dat er discussie bestaat over de effectiviteit van de evaluaties en de manier waarop gegevens worden verzameld is geen goede zaak. De feiten behoren onomstreden te zijn zodat een eventueel besluit dat hierop gebaseerd is in ieder geval op de feiten kan terugvallen.

Ten slotte
Zoals zo vaak wordt er op verschillende manieren tegen problemen aangekeken, in dit geval is er over de beginsituatie wel overeenstemming. Cameratoezicht op openbare plaatsen valt te kwalificeren als een inbreuk op het recht van privacy, maar de mogelijkheid tot cameratoezicht kan niettemin een toegevoegde waarde voor de huidige samenleving zijn. Vanaf dit punt gaan de meningen en opvattingen uiteenlopen. De regeling van het cameratoezicht is terecht omgeven door waarborgen. Er worden doelen gesteld die zich goed lenen om aan cameratoezicht ten grondslag te liggen. Ieder jaar wordt geëvalueerd of de doelen behaald zijn en in welke mate. Daaruit blijkt grotendeels dat cameratoezicht een positief effect heeft. Over de verzameling van deze gegevens bestaat enige controverse, wat niet in het belang van het cameratoezicht is. De evaluaties moeten op een meer wetenschappelijke manier uitgevoerd worden om een betrouwbaar beeld te krijgen. Zorgen hierover kun je bijvoorbeeld wegnemen door nationale voorschriften op te stellen die vastleggen hoe gegevens verzameld dienen te worden of nieuwe betrouwbaardere onderzoeksmethodes ontwikkelen. Zo wordt duidelijk dat de feiten die de burgemeester aan zijn beslissing ten grondslag zal leggen objectief zijn.

De flexibilisering van het cameratoezicht is ook een punt waar alvast rekening mee gehouden kan worden in het geval dat het wetsvoorstel aangenomen wordt. Zoals duidelijk is geworden is de nieuwe wetgeving erop gericht om cameratoezicht flexibeler te maken. Dit gecombineerd met de constatering dat de tijdelijkheid van de maatregel betrekkelijk is verdient enige overweging. De inbreuk op het recht van privacy wordt hierdoor wel erg groot.

Geconcludeerd kan worden dat het grootste pijnpunt in de tijdelijkheid van de maatregel zit. Om ieders recht op privacy ten volle te waarborgen wordt tot het cameratoezicht steeds voor een bepaalde periode besloten. Wanneer stop je met cameratoezicht? Als alle doelen zijn behaald? Of misschien als aangekomen wordt bij het afnameplafond? In 2011 hebben de positieve effecten hun toppunt zo goed als bereikt, toch werd er verlengd zoals dat doorgaans gebeurt. De verwachting en vooral de angst dat als het cameratoezicht gestopt wordt is dat het geweld en andere problemen weer zullen toenemen. Hiervoor zijn echter geen harde bewijzen. Maar door de populariteit van de maatregel en misschien door de huidige sfeer in de maatschappij wordt er steeds meer en langer van cameratoezicht gebruik gemaakt. De tijdelijkheid van de maatregel komt daardoor zwaar in de knel. De vergelijking met het orwelliaanse wereldbeeld is dan niet eens heel ver gezocht of gekunsteld.

Mocht je binnenkort richting de Peperstraat of Poelestraat gaan, bedenk dan goed dat je wordt gefilmd en dat elke beweging vier weken lang op band blijft staan, ook die ene dans voor de kroeg.[19] Maar daar staat dan weer tegenover dat de eventuele dader van een klap in je gezicht sneller gepakt kan worden.

[1] Voortzetting cameratoezicht gemeente Groningen, te vinden in de regelingenbank van de gemeente Groningen.

[2] Art. 10 GW; D.J. Elzinga & R. de Lange, Van der Pot. Handboek van het Nederlands staatsrecht, Deventer: Kluwer 2006, p. 388-389.

[3] Art. 10 GW, art. 8 EVRM.

[4] J. Vande Lanotte & Y. Haeck, Handboek EVRM. Deel 1: Algemene beginselen, Antwerpen: Intersentia 2005, p. 99 e.v.

[5] C.A.J.M. Kortmann, “Cameratoezicht in de Gemeente”, Gst. 2005, 190.

[6] Tekst & Commentaar, Gemeentewet artikel 151c.

[7] Kamerstukken II 2012/13, 33 582, nr.3, p. 1.

[8] Kamerstukken I 2013/14, 33 582, nr. A, p. 6.

[9] Art. 4 Verordening cameratoezicht gemeente Groningen.

[10] Art. 6 Verordening cameratoezicht gemeente Groningen.

[11] Voortzetting cameratoezicht gemeente Groningen, te vinden in de regelingenbank van de gemeente Groningen.

[12] Mortelé e.a., Cameratoezicht in de openbare ruimte. Ook wie weg is, is gezien?, Antwerpen/Apeldoorn: Maklu 2013, p. 21.

[13] Voortzetting cameratoezicht gemeente Groningen.

[14] J. Ditton, “Crime and the city. Public attitudes towards Open-Street CCTV in Glasgow”, British Journal of Criminology 2000, 40, p. 692-709.

[15] F. Geelhoed, “Verbeelde veiligheid: over effecten van cameratoezicht in het publieke domein”, TvV  2005, 4, p. 3-28; A. van Eijk e.a., “Cameratoezicht in de openbare ruimte. Weten mensen wel dat er camera’s zijn, en voelen zij zich er veiliger door?”, TvV 2006, 3, p. 38-40.

[16] B.C. Welsh & D.P. Farrington, “Effects of closed-circuit television on crime”, Annals of the American Academy of Political and Social Science 2003, 587, p. 110-135.

[17] S. Flight, “Cameratoezicht is ingewikkeld, effectevaluaties dus ook”, TvV 2005, 4, p. 30-31.

[18] S. Flight & B. Rovers, De verspilde moeite van evidence-based cameratoezicht (essay DSP-groep), Amsterdam 2012, p. 6-9.

[19] Art. 151c lid 6 Gemeentewet.

Tweet about this on TwitterShare on FacebookShare on LinkedInEmail this to someoneShare on Google+

Copy Protected by Chetan's WP-Copyprotect.