Jaargang 47 - Nummer 3

Vrijbrief voor diplomaten?

Karen Lely

Vrijbrief voor diplomaten?

De diplomatieke onschendbaarheid

2013 had het jaar moeten zijn waarin de goede betrekkingen tussen Rusland en Nederland zouden worden gevierd. Helaas werd het vriendschapsjaar overschaduwd door enkele incidenten. Deze situatie riep tal van vragen op. Wat houdt diplomatieke onschendbaarheid in? Wat staat omschreven in het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer? Zijn er ook mogelijkheden om tegen misbruik van diplomatieke onschendbaarheid op te treden? En last but not least: is de diplomatieke onschendbaarheid nog wel van deze tijd?

In oktober 2013 arresteerde de Haagse politie een Russische diplomaat, Dmitry Borodin, nadat diens buren bij de politie hadden geklaagd over de wijze waarop hij met zijn kinderen omging. Ondanks het feit dat Borodin als diplomaat onschendbaar is, werd hij meegenomen naar het politiebureau. (1) Wat volgde was een rel in Rusland waar zelfs president Poetin zich mee bemoeide en de eis dat  Nederland excuses zou aanbieden. Aan de hand van de informatie van politie oordeelde minister Timmermans dat met de aanhouding en detentie van Borodin het Verdrag van Wenen was geschonden, waarop hij namens Nederland excuses  aanbood.(2)

Onschendbaarheid?
Diplomatieke onschendbaarheid zorgt ervoor dat diplomaten hun werkzaamheden in een gastland kunnen uitvoeren zonder daarbij belemmerd te worden. De gastlanden dienen deze bescherming aan zowel de diplomaten als diens  gezinsleden te waarborgen. De diplomatieke onschendbaarheid brengt met zich dat diplomaten niet aangehouden mogen worden en dat hun vrijheid mag worden ontnomen. De bepalingen omtrent diplomatieke onschendbaarheid zijn opgenomen in het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer. Hier zal later dieper op worden ingegaan.

Historie
De diplomatieke onschendbaarheid en immuniteit bestaat al talloze eeuwen. In de Oudheid werd namelijk al algemeen aanvaard dat de persoonlijke integriteit van een diplomaat te allen tijde beschermd en geaccepteerd diende te worden. Pas in de twaalfde eeuw werd door vondst van oud Romeins recht de diplomatieke onschendbaarheid in het toentertijd opkomende recht erkend.(3) Vanaf de zestiende eeuw is het gebruikelijk dat diplomaten zich voor langere tijd in een gastland vestigen. (4) Vooral door de Eerste en Tweede Wereldoorlog nam mondiaal de intensiteit van de internationale betrekkingen enorm toe. Hierdoor werd binnen de Verenigde Naties de behoefte gevoeld tot codificatie van de rechtsregels met betrekking tot het diplomatieke verkeer. Na plaatsing van dit  punt op de politieke agenda van de Verenigde Naties in 1949 werd in 1954 een begin gemaakt met het ontwerp van het verdrag. Begin 1961 vond een speciale  bijeenkomst in het kader van het verdrag plaats in Wenen. Dit leidde er uiteindelijk toe dat het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer officieel werd  vastgesteld en ondertekend door de lidstaten. Uiteindelijk trad het verdrag in april 1964 in werking.(5)

Verdrag van Wenen
In het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer zijn bepalingen opgenomen die destijds al het bestaande gewoonterecht vormde ten aanzien van diplomatiek verkeer. Het belang dat staten hechten aan duidelijke rechtsregels op dit gebied is af te leiden uit het aantal landen die het Verdrag steunen. Er zijn weinig andere verdragen waarbij dit het geval is.(6) Anno 2013 hebben 174 staten zich aangesloten bij het Verdrag van Wenen  inzake diplomatiek verkeer.(7) Het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer is tot stand gekomen omdat het bijdraagt aan de ontwikkeling van vriendschappelijke betrekkingen tussen verschillende volken (en daardoor dus de landen). Het geven van voorrecht en immuniteit inzake het diplomatiek verkeer dient niet gezien te worden als het bevoorrechten van personen, maar als verzekering dat diplomaten als vertegenwoordigers
van hun staat doelmatig kunnen functioneren. (8) Een diplomaat houdt zich bezig met onder andere het vertegenwoordigen van zijn eigen land (ook wel zendstaat genoemd) in de staat waarin hij gevestigd is. Daarnaast behartigt een diplomaat de belangen van de  onderdanen van zijn land binnen de staat waar hij gevestigd is. Een diplomaat heeft tevens de bevoegdheid om te onderhandelen met de regering van de staat waar hij werkzaam is. Verder houdt een diplomaat zich bezig met zaken en ontwikkelingen die zich in de gevestigde staat afspelen. De diplomaat brengt hierover namelijk verslag uit bij de regering van zijn eigen land. Tot slot houdt een diplomaat zich bezig met het bevorderen van de vriendschapsbanden en het tot ontwikkelingen brengen van economische, culturele en wetenschappelijk betrekkingen tussen het eigen land en de staat waar hij gevestigd is.(9)
Een diplomatiek ambtenaar (diplomaat) is op grond van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer onschendbaar. Daardoor is elke diplomaat gevrijwaard tegen enige vorm van aanhouding of vrijheidsbeneming. Om de onschendbaarheid te bewerkstelligen dient de ontvangende staat de diplomaat te eerbiedigen door maatregelen te nemen die voorkomen dat zijn of haar persoon, vrijheid of waardigheid in gevaar wordt gebracht.(10) Een diplomaat heeft tevens in beginsel immuniteit ten aanzien het strafrecht, bestuursrecht en burgerlijke recht in het ontvangende land. Het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer kent hier echter wel een aantal uitzonderingen op. Zo heeft een  diplomaat geen immuniteit indien deze als particulier is betrokken in een geding omtrent een uiterste wilsbeschikking.(11)

Vrijstelling
Een ander voorrecht dat een diplomaat kent en de gewone burger niet is de gedeeltelijke vrijstelling van belastingen en rechten.(12) Dit geldt eveneens voor voorschriften ten aanzien van sociale verzekeringen.(13) Daarnaast is persoonlijke bagage van een  diplomaat in beginsel vrijgesteld van onderzoek door de douane, tenzij er een ernstig vermoeden is dat er goederen worden vervoerd die niet in- of uitgevoerd mogen worden of aan quarantaine onderhevig zijn.(14) Ook inwonende gezinsleden van een diplomaat, die niet de nationaliteit van de ontvangende staat bezitten, krijgen voorrechten en immuniteit.(15) De voorrechten en immuniteiten die van toepassing zijn op het diplomaatverkeer, treden in werking op het moment dat de diplomaat de ontvangende staat betreedt om zijn functie te aanvaarden of wanneer hij of zij al in het land aanwezig is op het moment dat de aanstelling van de diplomaat bekend wordt gemaakt.(16) Het mag duidelijk zijn dat wanneer een diplomaat de functie beëindigt de voorrechten en immuniteit op houden te bestaan op het moment van het verlaten van het land. Er wordt een redelijke termijn gehanteerd waarbinnen het land verlaten moet zijn.(17)

Eerbied Nederlandse wet
Ondanks het feit dat diplomaten en de gezinsleden over voorrechten en immuniteit beschikken, houdt dat natuurlijk niet in dat ze een volledige vrijbrief hebben. De wetten en regels uit de ontvangen staat dienen door hen geëerbiedigd te worden. Diplomaten die zich in Nederland hebben gevestigd, dus ook de Russische, dienen de Nederlandse wet- en regelgeving dan ook te eerbiedigen. En ze horen zich al helemaal niet te bemoeien met binnenlandse aangelegenheden van de ontvangende staat.(18)

Nadeel
Doordat diplomaten onschendbaar zijn, ligt de verleiding om hier misbruik van te maken al snel op de loer. Een voorbeeld hiervan is het niet betalen van verkeersboetes. Doordat een staat geen mogelijkheden heeft om de betaling van de boetes wettelijk af te dwingen, lopen de ontvangende landen heel wat inkomsten mis. Zo blijkt dat in Nederland in 2012 meer dan de helft van de boetes die aan diplomaten zijn opgelegd niet zijn betaald. Neem bijvoorbeeld de Gemeente Den Haag. Hier werden in 2012 in totaal 1095 boetes opgelegd aan houders van auto’s met een diplomatiek kenteken. Daarvan werden er slechts 454 betaald, met als gevolg dat de Gemeente Den Haag meer dan € 40.000,- misliep.(19) Naast het opleggen van boetes heeft de overheid, in dit geval de Gemeente Den Haag, nog de mogelijkheid om de ambassades door middel van schriftelijke aanmaningen erop te wijzen dat er nog boetes open staan die betaald moeten worden. Gelet op de diplomatieke onschendbaarheid is het niet mogelijk om betaling af te dwingen. De afgelopen vijf jaar is 60 procent van de openstaande verkeersboetes van diplomaten niet betaald.(20) Dit levert dus een aanzienlijke inkomensderving voor de Nederlandse staat op. Verder leveren de door de diplomaten veroorzaakte wantoestanden steeds meer irritatie op bij de  samenleving. Diplomaten lijken overal ongestraft mee weg te komen, terwijl normale burgers zich aan de heersende wet- en regelgeving dienen te houden.

Mogelijkheden
Uit het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer volgt een aantal mogelijkheden om tegen misbruik van de onschendbaarheid van diplomaten op te treden. Dit betreffen echter enkel zware maatregelen, die over het algemeen niet snel worden toegepast. De ontvangende staat heeft de mogelijkheid om een diplomaat tot persona non grata of onaanvaardbaar te verklaren. Dit kan te allen tijde gebeuren. De ontvangende staat hoeft zijn beslissing niet nader te motiveren. Indien een diplomaat tot persona non grata of onaanvaardbaar is verklaard door de ontvangende staat, dan dient het thuisland de betrokken persoon terug te roepen of zijn werkzaamheden te beëindigen. Het is zelfs mogelijk dat iemand al tot persona non grata of onaanvaardbaar wordt verklaard, voordat hij of zij het grondgebied van de ontvangende staat überhaupt heeft bereikt.(21) Indien de
zendstaat weigert om hieraan mee te werken of binnen een redelijke termijn in gebreke blijft om aan zijn verplichtingen, zoals hier voor genoemd, te voldoen, dan heeft de ontvangende staat de mogelijkheid om de betrokken diplomaat erkenning te weigeren.(22) In dat geval dient de taak van de diplomaat beëindigd te worden.(23)

Van deze tijd?
Na het incident met de Russische diplomaat Dmitry Borodin, volgde in Nederland de discussie of de diplomatieke onschendbaarheid nog wel houdbaar is. Diplomaten die misbruik maken van hun onschendbaarheid kunnen hier momenteel op ongestoorde voet mee doorgaan, nu het niet mogelijk is om ze te bestraffen. SP-Kamerlid Harry van Bommel pleit voor  herziening van het Verdrag van Wenen, gelet op het misbruik van immuniteit. Het is volgens hem niet toelaatbaar dat diplomaten zich aan verschillende wantoestanden schuldig maken, omdat ze immuniteit hebben. Volgens Van Bommel heeft de SP al eerder, voor het incident met de Russische diplomaat, bij de minister van Buitenlandse Zaken aangedrongen om wat aan deze situatie van misbruik te doen omdat diplomaten er op dit moment steeds mee weg komen.(24) Tweede Kamerlid Pieter Omtzigt van het CDA vindt dat er opgetreden dient te worden tegen het feit dat diplomaten onder verkeersboetes uit kunnen komen. Hij pleit ervoor dat het speciale diplomaten kenteken (Corps Diplomatique kenteken, afgekort CD-kenteken) ingeleverd dient te worden door diplomaten die weigeren om hun bekeuringen te betalen.(25) Het probleem van misbruik door diplomaten speelt zich overigens niet enkel af in Nederland, maar in alle staten die zich hebben aangesloten bij het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer.  Wil men verandering brengen in de wijze waarop dit moment misbruik mogelijk is, dan zal de kern van het probleem, de huidige tekst in het Verdrag van Wenen, gewijzigd dienen te worden.

Slotsom
Het Verdrag inzake van Wenen inzake diplomatiek verkeer is een belangrijk middel om de positie van diplomaten te waarborgen. Het misbruiken van de diplomatieke onschendbaarheid is een onbedoeld neveneffect. Door het incident waarbij de Russische diplomaat werd opgepakt, is de discussie rondom de diplomatieke onschendbaarheid weer in Nederland opgewaaid. Het politieke klimaat heeft zich na de totstandkoming van het Verdrag in 1961 verder ontwikkeld. Ditzelfde geldt voor de visie van burgers op het Verdrag en de wijze waarop diplomaten eraan gehoor geven. Hierdoor wordt het zo langzamerhand tijd om het Verdrag eens nader onder de loep te nemen en eventueel te herzien.

Noten
1 ’Russische diplomaat in NL opgepakt’, NOS 7 oktober 2013.
2 F. Huiskamp, ’Nederland biedt Rusland excuses aan voor arrestatie diplomaat’,
NRC 9 oktober 2013.
3 R. Lesaffer, ’De opkomst en ontwikkeling van de permanente diplomatie.
Diplomatieke onschendbaarheid en de opkomst van het moderne volkenrecht’
in: P. van Kemseke (red), Diplomatieke cultuur, Leuven: Universitaire Pers
Leuven: 2000, p. 38-47.
4 R. Lesaffer, ’De opkomst en ontwikkeling van de permanente diplomatie.
Diplomatieke onschendbaarheid en de opkomst van het moderne volkenrecht’
in: P. van Kemseke (red), Diplomatieke cultuur, Leuven: Universitaire Pers
Leuven: 2000, p. 38-47.
5 J. Melissen (red), Diplomatie. Radarwerk van de internationale politiek,
Assen: Van Gorcum 1999, p. 76.
6 J. Melissen (red), Diplomatie. Radarwerk van de internationale politiek,
Assen: Van Gorcum 1999, p. 76.
7 J. Wouters e.a., Vijftig jaar Weens Verdrag consulaire betrekkingen: actuele
ontwikkelingen (Working Paper, Institute for International Law, Katholieke
Universiteit Leuven), februari 2013, p. 1.
8 Premabule Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer.
9 Artikel 3 lid 1 Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer.
10 Artikel 29 Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer.
11 Artikel 31 lid 1 sub c Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer.
12 Artikel 34 Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer.
13 Artikel 33 Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer.
14 Artikel 36 lid 2 Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer.
15 Artikel 37 lid 1 Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer.
16 Artikel 39 lid 1 Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer.
17 Artikel 39 lid 2 Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer.
18 Artikel 41 lid 1 Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer.
19 ’Geen middel voor innen boete diplomaat’, Telegraaf 13 september 2013.
20 W. Boonstra, ’Geen naming and shaming ambassades’, Binnenlands
Bestuur 2 augustus 2013.
21 Artikel 9 lid 1 Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer.
22 Artikel 9 lid 2 Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer.
23 Artikel 43 sub b Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer.
24 ’Van Bommel (SP): immuniteit voor diplomaten misbruikt’, Volkskrant 9
oktober 2013.
25 G. Hoevenaars, ’Diplomaten dwingen boetes te betalen’, Spits 27 juli 2013.

Copy Protected by Chetan's WP-Copyprotect.